從曆史關係上看，中印由於喜馬拉雅山的阻隔並不是親密的鄰邦，雖然印度人與西藏人的交往確實是比較密切的。就文化上的相互影響而言，雙方都沒有非常強烈的興趣。這種現象的好處是雙方在利益上的衝突可能不那麼強烈，因而也就較易建立起正常的國與國關係，是否互利則可不論。但現代國際政治提供的則是一個完全不同的前景，其中地緣政治算計往往在民族國家的戰略考量中扮演重要的角色。在印度看來，新中國成立後出現的一個“統一強大的中國”可能對印度構成潛在的甚至是現實的威脅，正是因為印度堅信這樣一個中國將和印度爭奪什麼東西。這個觀點源自傳統的地緣政治觀念，即民族國家互相間總要爭奪什麼。中國向西藏派駐軍隊在印度恐怕就是這樣解讀的。
在西藏地位上與印度的分歧促使中國形成了它的南亞政策。印度堅持中國對西藏不擁有主權迫使中國從一個新的局麵看印度。雖然當時的中國，真正的威脅來自於東麵，但這並不表示中國會忽視其西南邊疆的領土完整，該地區正是和南亞國家在陸地上接壤的。在20世紀50年代初，當中國決定重新構築外交政策並產生了後來被稱之為“一邊倒”的方針加入蘇聯陣營時，中國仍然努力要與南亞國家結為夥伴。該政策的出發點是中國認為像印度這樣的南亞國家也是剛擺脫殖民統治取得民族獨立地位的國家，而中國的最大敵人正是西方帝國主義。因此中國與南亞國家可以建立某種準盟友的關係，有著共同的利益，盡管如何確定南亞國家的性質在內部是有爭論的。因此，印度抗議中國軍隊在西藏的和平入駐在中國引起了極大的關注。此外，第一次印巴戰爭也產生了一個新的形勢，即印度在該地區的地位和作用應如何評估，印度的行為引起了警惕。從中國的國家利益來考量，值得注意的是這樣一個事實，即在當時，中國和印度有可能麵臨類似的局麵，那就是如果雙方關係處理不當，都將有來自兩條戰線的壓力。對印度來說，是巴基斯坦和中國；對中國來說，是東麵的由美國領導的東南亞及台灣和西麵的印度。這是中印20世紀50年代初第一次和解的大背景，其高潮是1954年6月28日周恩來―尼赫魯關於和平共處五項原則的聯合聲明。
在西藏問題上中國與印度和解的努力奠定了中國的南亞政策的基礎，目標是與南亞國家合作，其中的關鍵因素是對印度的地位與作用的看法。長期以來，中國把南亞視為受盡帝國主義欺淩壓迫的地區，和中國受到的屈辱是一樣的。第一代印度領袖因而被認為是反帝反殖的英雄，無論獨立後的印度國家性質究竟是什麼。在西藏問題上的分歧暴露前，中國的政策考量並無地緣政治的算計。亦由於同樣的邏輯，如印度領導人的爭論所表明的那樣，中國也不願承受同時在兩條戰線麵對敵人。所以，中國雖然懷疑印度在西藏問題上的態度，也不接受印度聲稱的所謂印度在西藏的傳統特權，但中國仍做出了最大的努力與印度和解，與印度簽署了相應的協議以解決爭端，令印度得以保留在拉薩的商務代表，印度與西藏的傳統交往及印度的特殊影響也得到了尊重。隨著周恩來―尼赫魯聯合聲明的公布，中國的南亞政策亦逐漸明確，旨在推進中國與南亞國家的相互理解和友好合作。顯然，第一次印巴戰爭的陰影沒有影響中國對該地區的看法，和平共處五項原則正反映了中國對該地區的宗旨。
中國與南亞國家的和平共處因中印邊界爭端受到嚴重挑戰，導致中國全麵審視其南亞政策。邊界衝突後中印間的對立提供了新的政治地圖，其中地緣政治因素在雙方的決策中都占有重要地位。回顧此段曆史，也許可以說，盡管中國在衝突中並不是輸的一方，但從力量對比的均勢意義上說，整個形勢或許對印度更有利些，因為兩個超級大國出於不同的理由顯然都更支持印度了，而中國也較前更孤立了。這種形勢迫使中國重新審視其以中印關係為核心的南亞政策，其結果巴基斯坦在南亞的地緣政治形勢中的地位突出起來，而中巴在1963年劃定邊界的事實更堅定了中國的南亞戰略，巴基斯坦成為中國的真正盟友。政治地圖因而繪成，其影響甚至今天都仍然能夠感受到。
曆史遺留的因素，就中國的南亞政策而言，包括了諸多東西，如印度對邊界衝突的情緒，印度對中巴關係的懷疑，中國對印度稱霸次大陸和印度洋的疑心，巴基斯坦擔心被大國的遊戲夾在中間等等。對中國的南亞政策的挑戰因而又回到老的但似乎仍未解決的問題：如何爭取與所有南亞國家實現和平共處，其中也仍然涉及如何評估印度在本地區的作用與地位。
二、後冷戰時期：政策調整的必要性
冷戰的結束給南亞地區帶來了重大變化。由於美蘇相繼退出該地區，以及中印的和解，原有的均勢不複存在。雖然整體上大國在對南亞政策方麵的趨勢是積極的，但新的形勢並不一定有利於創造持久和平與穩定。事實上，安全形勢在20世紀90年代是惡化了，主要的威脅包括傳統和非傳統兩方麵，前者可以卡吉爾衝突為代表，後者則是形形色色的恐怖主義和極端主義活動，既發生在南亞國家內部，也來自於地區之外。基於地理的和民族的雙重原因，中國根本無法置身於南亞地區發生的事件之外。因此，在南亞地區形勢發生變化的背景下，中國調整南亞政策的必要性在上升。
首先，南亞與中國的西南邊疆緊鄰，而中國邊疆地區分裂主義勢力有猖獗之勢，與外部勢力有著特殊的聯係，並得到外部勢力的支持。隨著中國與南亞國家各種雙邊協議的簽署，一些傳統的分歧，如邊界劃分等逐漸淡化，但非傳統的威脅卻在上升，這正是中國與南亞國家需要共同防範的。在這方麵，傳統的均勢遊戲是無法應對的。換言之，中國的南亞政策最主要的目標是維護和促進穩定，這是為一個國內目標服務的，即保持邊疆地區的穩定。從這一點出發，中印和解必須被視為一個邏輯的發展。從中國的觀點來看，在鞏固中巴傳統關係的基礎上，不斷改善中印關係將有助於形成全麵的南亞政策，旨在爭取南亞的持久和平與穩定，以使中國能夠與南亞主要國家開展更多的合作。
第二，印巴爭端一直是南亞地緣政治遊戲的觸發器，該爭端仍未得到解決。1998年雙方的核試驗及隨之而來的武器化使地區安全麵臨新的升級危險。也許可以說恐怖平衡未嚐不是防止衝突升級的手段，但對中國的南亞政策來說，真正的問題是如何製定出一項可持續的政策使中國能夠在地區穩定的基礎上推進與印巴兩國的合作。作為第三方，中國恐怕無法直接卷入印巴爭端，但作為兩國最大的鄰國，那裏如發生大規模衝突，對中國的影響將是巨大的，簡而言之，南亞如有核衝突，中國大概是除兩國之外最大的犧牲者。在這一點上，或許可以說印巴核試驗促使中國必須重新考慮其南亞政策。
第三，在迅速變化的南亞地區，中國究竟可以發揮什麼樣的作用？舊的均勢模式消失後，中國是否應尋找新的因素來激活新的均勢遊戲呢？這個問題與如何看中國的國家利益密切相關。如果傳統的思維仍在戰略構想中占主導地位，回答就是肯定的，但其結果多半將是消極的，因為中國新時期在南亞地區的戰略重點是維護地區穩定與開拓經濟合作機會。這個目標要求中國重新評估其對南亞的政策。再進一步看，中國在南亞地區的作用，如果有的話，應該是在該地區各種矛盾問題持平衡立場的基礎上起促進穩定與和平的作用，並反對可能使地區安全形勢更顯脆弱更不穩定的任何單方麵的挑釁行為。
最後但並非最不重要的是中國自身與南亞國家也有分歧，其中最困難的分歧是與印度的。如何看這些分歧及評估它們在中國南亞政策中的分量是一個挑戰。1996年，江澤民主席訪問印巴時一再強調了向前看的重要性。在巴基斯坦議會做的一次重要演講中，他概括了中國對與南亞國家分歧的觀點，“有些問題一時解決不了的，可以暫時擱置，不因此影響正常的國家關係”。這個看法清楚地勾勒了中國對南亞政策的方針，其重點不是立刻尋求解決曆史遺留問題或分歧的方案，而是把注意力更多地放在其他領域，如經濟合作和貿易往來、反恐、打擊國際毒品走私等等。這需要對南亞地區形成一個新的看法。如果與南亞主要國家發展合作必須成為中國的重點，那麼其核心恐怕是如何在迅速變化的形勢中處理好與印度的關係。
然而，把必要性轉化為現實仍需做出巨大的努力，而且這些努力的結果可能取決於諸多因素，有些因素甚至是完全難以預料的，如“9？11”事件及接踵而來的變化，有可能使政策調整的合理性淡化乃至消失。
三、南亞安全與中國的南亞政策
南亞安全形勢是各大國政策製定的一個很大的變數。以美國為例，在“9？11”前，美國在南亞的注意力主要放在所謂防擴散，但反恐戰爭完全改變了美國的重點，因為南亞突然成為美國的反恐前沿。以美國的觀點來看，南亞安全形勢的性質起了根本的變化，當然這並不表示本地區的主要國家也持同樣看法。
以中國的觀點來看，南亞安全形勢一直是不確定的，無論是“9？11”之前還是之後，因為該地區大量民族的、宗教的、曆史的潛在衝突因素始終存在著，恐怖主義活動隻是其中的一種表現形式，甚至也不被認為是威脅地區安全的根源。在較大的範圍裏，中國把南亞視為有著眾多內部衝突的廣袤地區，同時，中國和該地區的一些主要國家有著分歧。以前，中國的反霸戰略傾向於認為在該地區謀求主導地位的企圖是引起動蕩的原因，導致更大的不確定性。但中國的戰略並沒有使南亞最強大的國家印度相信中國的意圖是維護穩定與和平。印度對中國的地位與作用的看法是基於地緣政治和曆史遺留這兩層因素的，以印度的推演邏輯而言，這也不算是一點沒有道理的。改變這類互相的猜疑是需要時間的。但就中國的南亞政策來說，由於印度的較快發展和國力增強，有必要以更理性的態度來研判南亞安全形勢。2003年6月印度總理瓦傑帕伊成功訪問北京，雙方發表聯合宣言，對雙邊關係做了總的評估。在宣言中，中國表明了希望改善中印關係的願望，願為此做出努力。這種努力不是針對任何第三方的，而是基於這樣一個事實，即一項全麵的南亞政策必定包含了合作的中印關係。中國希望改善和發展與印度關係的動機之一是中國認為中印間無論在雙邊還是多邊層麵上都存在著共同利益，其中的一項重要的共同利益便是維護和促進南亞地區的穩定與和平。雖然雙方對地區安全的看法可能有差異，但對中國來說，印度的行為和政策是一個決定性的因素。因此，印度在2003年4月主動發出與巴基斯坦的對話倡議從而使嚴重對峙的局麵得到極大緩和並導致兩國隨後的一係列積極互動，中國深感鼓舞。正如中印聯合宣言所指出的，促進地區穩定爭取持久和平是中印雙方的共同目標，也應當是兩國達成的共識。
基於發展與印度關係的政治意願，盡管兩國在一些領域仍存在著分歧，但中國確實有機會重新考慮其在南亞的地位和作用。
首先，就南亞事務而言，中國是第三方，但是一個有很大影響力的第三方，這不僅是因為中國的地理位置，也由於中國與南亞國家的傳統關係和中國改革開放以來國力的巨大增長。因此，對該地區事務持完全置身於事外的第三方立場也許不是一個合理的選擇。
其次，中國可以成為一個穩定器，方式是與該地區國家開展更密切的經貿合作。2004年1 月在伊斯蘭堡召開的第12屆南盟首腦會議通過了建立南亞自由貿易區框架協議，在此背景下，中國的這個選擇顯然更具合理性和邏輯性，因為這是中國具有明顯優勢的領域，如製造業的快速發展，對外投資能力的成長，通過在南亞地區發揮這樣的優勢，可以對南亞事務施加積極的影響。
再次，中國可以支持南亞各方為和解進程做出努力，發揮其促進者的作用。這是比較有爭議的一點，因中國與南亞主要國家仍缺乏足夠的互信，促進者角色也許就太理想化。然而，鑒於該地區任何重大的不穩定都將嚴重影響中國的根本利益，因此對該地區的重要事務僅僅保持中立地位恐怕是不夠的。此外，中國與南亞國家的分歧隻是硬幣的一麵，另一麵是中國與南亞鄰國也有著傳統的交流和積極的互動。作為南亞最大的鄰國，中國的問題也許並非是否要卷入南亞事務，而是如何卷入。像克什米爾這樣的問題，任何第三方來告訴有關各方如何做當然是不妥的，但中國及其他關心的大國如果能利用它們的影響防止衝突的發生與升級，促進有利於和平與穩定的趨勢，顯然是可行的。
最後，中國在維護南亞形勢穩定方麵可以發揮平衡的作用。這並不是要返回到舊的均勢遊戲，而是指中國可以利用地理和經濟優勢，與南亞國家開展各種形式的合作，創造一個較好的環境，從而抑製而不是鼓勵可能的衝突。當然，中國的這種作用須有先決條件，那就是中國的相應戰略與行為能夠得到南亞主要國家的信任，達到這一點仍需時間。
就南亞地區安全而言，中國今天的關注點與以前是不同的。從中國在冷戰時期的相關文獻來看，中國當時的關注點是超級大國在該地區的爭霸，對中國最大的威脅來自於蘇聯的意圖。由於這個看法，中國並沒有脫身於該地區之外，而是積極參與，從而在各行為方之間形成了複雜的互動關係。在這個意義上可以說印度一向堅持的不允許任何第三方介入南亞地區事務的戰略是不成功的，印度的立場隻是使地區安全形勢增加了更多的不確定性，當然這也是中印關係持續惡化的時期。今天，判斷安全形勢的背景發生了巨大的變化。中國與南亞國家麵臨著類似的對國家安全的威脅，如國際恐怖主義，民族分裂主義，宗教極端主義，國際毒品走私等等，再加上中國與南亞國家本身尚未解決的分歧。因此，也許可以說中國對南亞而言根本就不是一個純粹的第三方。從這一點出發，就中國的南亞政策而言，必須要考慮新的思維，正如穆沙拉夫總統最近在克什米爾問題上也同樣呼籲要有新思維。
基本上來說，中國的南亞政策最重要的指向應是以和解的態勢來謀求解決與印度的分歧，尋求一個更穩定的互利的中印關係，並對印度在國際舞台上的崛起之勢持更平衡的立場。胡錦濤主席在概括中國處理與印度的分歧的方針時強調要“平等協商，互諒互讓，相互調整”，表明了中國的立場。考慮到中印關係已經走出印度1998年核試後的低穀，開始了朝著積極方向發展的良性互動，因此有理由相信，中國的善意立場將帶來印度的積極回應，從而在兩國關係的難點問題上產生實質性的結果。
在中印關係改善和發展的同時，對中國決心維護和促進與巴基斯坦的傳統關係也不應有任何懷疑，但這層關係應有新的內容，特別是發展經貿合作方麵，以促進巴基斯坦加快融入地區一體化的進程。中國讚賞巴基斯坦推進與印度和解的努力，以及在包括克什米爾問題在內的一係列重要問題上的和解姿態。此外，中國也支持巴基斯坦政府維護國內穩定和打擊恐怖主義勢力的努力，因為巴基斯坦的國內穩定不僅是巴的國內問題，而且在很大程度上涉及南亞地區穩定，巴作為一個前線國家，在這方麵正發揮著不可缺少的作用。中國可以也願意與其他國家一起為此做出貢獻。在此基礎上，中國與巴的雙邊關係前景是良好的。