在亞洲,美國長期將經濟目標置於其他外交目標之上,至少在1998年東南亞金融危機之前,美國官員在很多場合對"亞洲價值觀念"表示認可,也認為西方沒有必要將其政治模式推廣到在集權或半集權體製下、經濟正快速發展的國家。但20世紀90年代,美國對亞洲的民主援助明顯在增加。亞洲基金會(Asia Foundation)在其工作的國家強化了民主援助的努力,國際開發署也開始在亞洲實施民主援助計劃。在亞洲國家中,柬埔寨是美國民主援助最大的受贈國,印度尼西亞、蒙古、斯裏蘭卡、尼泊爾等在90年代開始民主化轉型的國家,也都得到了國際開發署所提供的民主援助。與此同時,美國全國民主基金會也設立了針對亞洲國家的項目,尤其是加強了對中國反對派組織的資助力度。
中東地區是受民主化浪潮影響最小的地區,美國對這一地區的民主援助尚處於起步階段,援助對象也僅限於個別國家。如向埃及的司法改革計劃提供大筆援助、加強與埃及議會的交往、對埃及公民社會建設提供有意義的援助等。在其他一些民主化開始起步的國家,一般是由全國民主基金會為其提供民主援助,如全國民主基金會資助了也門的選舉和議會改革計劃、也門的選舉製度改革、加強科威特議會在國家政治中的地位等。
美國的民主援助包括以下四個方麵內容:
第一個方麵是選舉援助。民主政治的一個重要內容就是定期選舉,包括行政官員選舉和立法係統選舉等。美國民主援助最初就是從選舉領域開始,之後逐漸擴大到其他領域。而且,選舉也一直是美國民主援助關注的重點領域。美國在選舉領域提供的援助主要是:幫助轉型國家設計選舉製度,包括選區的設置、立法機構、總統、地方政府的選舉方式等等;對選舉的良好管理;對選民進行選舉教育;派遣大選觀察員和在選舉出現糾紛時進行仲裁和調解,為大選提供必要的儀器和設備等。
第二個方麵是政黨援助,主要是由國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務協會具體負責實施。從20世紀80年代後期,全國民主黨國際事務協會便開始利用全國民主基金會提供的資金加強與國外理念相近政黨的聯係。國際共和黨研究所則主要是與拉丁美洲國家的中間偏右的政黨加強聯係,並為哥倫比亞、危地馬拉、玻利維亞和哥斯達黎加等國的右翼政黨提供技術援助以及人員培訓。1990年後,美國在政黨援助方麵迅速擴大規模,美國國際開發署每年為上述兩個組織提供的經費達1000萬美元。這一時期政黨援助的主要對象是東歐和前蘇聯地區的政黨組織,在亞洲、非洲和拉丁美洲地區,政黨援助相對不是很活躍,上述兩個組織僅在柬埔寨、尼泊爾、也門、摩洛哥、海地、巴拉圭和尼加拉瓜開展了一些工作。
美國的政黨援助主要有以下幾種方式:直接對受援國政黨提供經費,幫助其強化組織基礎和參與選舉,同時也提供一些維持政黨組織正常運轉所需要的儀器和設備;組織專題政治研討會,某個特定的議題、某個黨所麵臨的最重要問題,組織知名專家和學者對這類問題進行研討,幫助該國和地區的政黨尋找最佳應對方案;幫助培訓政黨領導人和精英分子,如美國國務院直接領導的"國際訪問者"(International Visitor)項目,直接向一些國家和地區的政黨精英提供到美國考察和觀摩的機會。阿富汗總統哈米德·卡爾紮伊(Hamid Karzai)法國總統尼古拉·薩科齊(Nicolas Sarkozy)、英國首相戈登·布朗(Gordon Brown)、台灣地區領導人馬英九等,都曾經參加過這個項目;不過,美國的政黨援助的核心還是圍繞大選,幫助它所支持的政黨參與並力爭贏得大選,包括確立競選主題、選擇候選人、籌集競選經費、招募和使用誌願者、處理與媒體的關係等等。這種援助一般是通過美國政治組織提供各種培訓,但美國的政黨組織也經常直接介入一些國家和地區政黨的選舉活動。在20世紀90年代初期,國際共和黨研究所曾經直接介入羅馬尼亞和保加利亞的總統大選。尤其是在1992年羅馬尼亞的總統選舉中,國際共和黨研究所向羅馬尼亞反對派派遣了富有經驗的政治顧問,試圖幫助該國反對黨一舉取代揚·伊利埃斯庫(Ion Iliescu)。
美國民主援助的第三個方麵,是為轉型國家的製度建設提供幫助,這也是美國民主援助的核心內容。美國在製度建設方麵所提供的援助包括以下幾個方麵:
幫助轉型國家重新撰寫憲法。二戰後,美國曾經成功地為日本製定了一部和平憲法,所以很多美國政治家和政治學者都熱衷於幫助轉型國家製定新憲法。在20世紀的八九十年代,美國政府發起了多次憲法援助計劃,由美國國際開發署具體負責實施,主要是向國外派遣憲法專家,為受援國的憲法起草者講解美國憲法,或者向受援國提供關於美國憲法的著作和其他相關資料。不過,美國的憲法援助成效並不大,除了一些拉丁美洲國家在製定憲法時借鑒了美國憲法外(19世紀初,拉丁美洲國家擺脫西班牙殖民統治獨立後,很多國家就是以美國憲法為藍本,製定了本國的憲法),東歐國家和前蘇聯地區新獨立的國家在製定憲法時更多是借鑒了西歐國家的憲法,"美國憲法一直處於邊緣。"【91】
美國在製度建設方麵提供的另一類援助是司法改革和法規建設。司法改革的目標是尋求建立這樣的法院體係:運轉更為有效、法律知識更為豐富、對法律的解釋更為準確、更加獨立於行政當局以及其他可能幹涉司法的社會權力集團。司法改革的內容主要包括:對整個司法係統的管理更加合理化和強化;增加司法預算;革新現有司法體係;改革司法職業法規;培訓法官和其他司法人員;加強案例管理等等。美國的司法援助一般會涉及上述幾個方麵,但在不同地區側重點會有所不同。對於法律改革的援助,主要是幫助受援國修訂現存的法律,或者重新製定新的法律,美國曾為一些拉丁美洲和非洲國家製定商法、刑法和民法提供了援助。
對立法機關的援助也是美國對受援國製度建設援助的重要內容,而且,這一援助項目深得美國國會的支持。在美國國會議員看來,強大的立法機關是民主體製的重要基礎。亞洲基金會、國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務協會以及一些民間顧問公司是這一類援助的主要實施者。對立法機關的援助主要是對立法機關成員(即受援國的國會議員或立法委員)和工作人員進行培訓和提供技術援助,包括立法機關的工作方式、立法的程序、加強立法機關小組委員會的作用、舉辦聽證會、增強立法機關的透明度等等。此外,美國還幫助一些國家仿照美國國會圖書館的模式,在受援國建立自己的國會圖書館。
對地方政府的援助也是美國製度建設援助的重要內容。這一類援助開始於20世紀80年代美國國際開發署在拉丁美洲實施的"強化地方政府"計劃(Local Government Strengthening),90年代後擴大到東歐、前蘇聯地區和撒哈拉以南的非洲以及亞洲的菲律賓、尼泊爾和蒙古。援助的內容包括加強地方政府的權力,必要時對該國憲法提出修正;對地方政府官員和機構進行培訓、提供技術支持;幫助地方建立非政府組織,並指導這些非政府組織與地方政府合作共事。
美國民主援助的第四個方麵內容,是幫助受援國建設公民社會(Civil Society)。對於公民社會,各國政治學界有著不同的理解,美國國際開發署和民主基金會認為,公民社會是"介於國家和家庭之間的一種組織,它獨立於國家,是社會成員為保護和擴大他們的利益和價值觀念自願組成,在與國家的關係上享有自治。"【92】這實際上也就是大多數美國政治學者眼中的非政府組織(NGO),美國國際開發署和全國民主基金會的公民社會援助計劃主要是幫助受援國建立各種各樣的公民社會組織,包括社會或社會經濟組織如教會、工會,美國的公民社會援助資金資助了一些國家的宗教組織,而工會則是公民社會援助的主要目標之一;社會和文化組織如運動俱樂部、自然俱樂部等等;基於社會共性而形成的非正式組織如部落、種族協會,農民協會等等。美國幫助受援國建立非政府組織的方式主要有兩種:一種是技術援助,包括為非政府組織的組織發展與管理、資金募集、問題分析、媒體關係等方麵提供培訓和谘詢;第二種援助方式則是提供經濟支持,包括直接向受援國的非政府組織提供資金和設備,或者幫助受援國的非政府組織與美國的基金會取得聯係,間接為其尋求資金來源。美國國際開發署、全國民主基金會、亞洲基金會和歐亞基金會等,一般都是直接提供資金支持。而美國和平隊則是在一些國家幫助組織建立非政府組織,同時為新建立的非政府組織在美國國內募集資金。如在拉脫維亞的和平隊誌願者不僅為當地的非政府組織支持中心提供了1.5萬美元的資金,還從美國國內為其募集了10萬美元。【93】
進入新世紀後,美國明顯加強了對外民主援助,尤其是將美國的發展援助與受援國的民主化更為緊密地結合起來。這主要表現在以下兩個方麵:
一方麵,促進受援國的民主化成為美國對外發展援助的最主要目標。布什總統於2002年6月1日在紐約西點軍校的講話中指出,美國要"利用我們的對外援助來提倡自由,支持那些以非暴力方式爭取自由的人,確保那些向自由邁進的國家因采取這種舉措而得到收獲",【94】美國國務院與美國國際開發署聯合製訂的《戰略計劃》,將促進和深化受援國的民主化作為美國對外援助的首要目標,即"促進民主和良好治理的發展,包括公民社會、法律法規、尊重人權和宗教自由。"《戰略計劃》宣稱:"美國外交和對外援助將堅定地支持民主和人權,不僅因為這些是我們的傳統價值,也因為一個更加公正的世界才是更加穩定和繁榮的世界,我們將一貫地、負責任地和謹慎地支持國外的民主和人權運動。"美國國務院和國際開發署將致力於:
第一,強烈要求受援國在法律和法規基礎之上進行民主改革和健全的管理。為此,美國將與具有共同意向的政府共同促進民主,並鼓勵其他非民主政府進行民主改革、促進自由。
第二,承擔起捍衛人權的領袖責任。美國將在世界人權報告和國際宗教自由報告中大聲疾呼保護人權。美國認為,促進民主管理將是保護人權、尤其是婦女權利的最佳保證。
第三,美國將與擁有共同價值觀念的國家一起努力,改革多邊論壇如聯合國人權委員會(UN Commission on Human Rights),使之更能有效地反映創設該機構的價值和目的。一旦美國重新加入聯合國教科文組織,美國將促進公民教育和文化寬容;美國還將通過"民主共同體"(Community of Democracies),促進民主發展和為新興民主國家提供支持,在這點上,美國將與"民主共同體"中的所有國家一道,執行"漢城行動計劃"(Seoul Plan of Action)。
第四,在世界範圍內促進宗教自由。美國將在世界範圍內鼓勵承認宗教自由,並將其作為所有國家民眾基本的人權和穩定的源頭。特別是,美國將援助新興的民主國家保護宗教自由,並公開抨擊和譴責因宗教信仰問題而迫害其公民的政權,美國還將向保護和倡導宗教自由的非政府組織提供援助。