正文 第23章 戰後美國對發展中國家發展援助的經濟學分析(1)(2 / 3)

艾森豪威爾政府上台後,試圖憑借其雄厚的經濟實力和科技實力,在世界範圍內推行自由貿易政策。在對外經濟政策方麵,艾森豪威爾政府希望以不斷擴大對外貿易,來逐漸代替對不發達國家和地區的經濟援助。他甚至表示,為擴大世界貿易,可以犧牲部分美國經濟利益。但是,無論是在對外援助相對保守的第一屆政府時期,還是在對外援助逐漸擴大的第二屆政府時期,艾森豪威爾政府從來都沒有打算放棄美國企業對經濟技術援助領域的壟斷,決不允許外國企業或公司參加美國經濟援助領域裏的招投標。他在新聞發布會上麵對美國廣播公司(American Broadcasting Company)記者愛德華·摩甘(Edward P.Morgan)的質疑時回應說,他並不覺得這有什麼不一致的地方,"你必須牢記這一點:考慮到來自美國——被稱為美元地區的商品,在貿易中被予以諸多的限製,有時是特別的限製,我認為整個政府——行政部門尤其是國會相信,更加自由的貿易將會更好地解決許多世界上的問題,特別是增強欠發達地區的人民提高生活水平的希望。但同時我們也指出,貸款、資金補貼以及給我們的朋友提供的其他幫助,這些錢不僅是用於貿易的目的,而且是為了使他們安全,使他們更加安全並使自由世界在對付可能的侵略時更加安全。"【8】這樣,以對外經濟技術援助不屬於對外貿易的範疇為借口,艾森豪威爾總統將對外援助這塊蛋糕,完全留給了美國的企業。

無獨有偶,1959年4月,艾森豪威爾政府的國務卿杜勒斯在國會舉辦的對外援助聽證會上,從國內經濟繁榮與發展的角度,論證了政府對外援助計劃的正當與必要性。他說,每年39億美元的對外援助資金已經是不能再少的數字了。他進一步指出,受援國將美國對外援助資金的75%用於購買美國的商品,可以為美國提供60萬個就業機會。他警告美國國會:"削減這一數字將會導致國內就業機會的減少。"【9】

隨著肯尼迪政府的上台以及美國對發展中國家發展援助的製度化,發展援助已經成為美國政府及企業界無法忽視的一個領域。在這種情況下,美國國會在對外援助法案中,進一步強化了《購買美國貨品法案》。《1961年對外援助法案》中明文規定,國會授權國際開發署采取保護美國私人企業和私人投資的措施,美國企業有優先機會參加使用援助資金的采購商品的競標;國際開發署經濟援助的商品總噸位中至少50%必須由美國船隻運輸。

國際開發署每年批準數量巨大的援助資金,實際上用於幫助發展中國家的援助項目在相當大的程度上由美國的商品和服務組成,而不是美元,這促進了美國商品出口。國際開發署與美國國內的12個部門和政府機構合作幫助培訓外國學生和官員,每年安排超過15億美元的剩餘糧食分配,大約是美國農業出口總量的1/3,這相當於一艘兩萬噸貨船一年的運輸量。它的援外商品基本上隻從美國工廠購買,1963財年國際開發署提供的援助中限製在美國采購的商品從之前的一半增加到將近80%,這為美國提供了超過10億美元的訂貨和超過60萬個工作崗位,加上原料和服務總共價值20億美元。從1962年的統計看,由國際開發署提供資金的出口項目占美國對外出口總量的11%,美國鋼鐵總產品的1/5,化肥總產量的1/3,汽車產量的1/4,海外運輸量的1/10。【10】

1963年,美國國會以支出平衡為借口,提出大量削減對外援助投入,尤其是限製國際開發署批準的經濟援助項目時,反對者毫不避諱地說:"如果項目被削減,那麼貿易將縮減,美國的就業也將減少……從長遠看,美國產品出口對美國自身來說收益最大,國際開發署能為政府購買我們的產品鋪平道路。……援助花費不是我們支持平衡的原因,國際開發署能通過幫助出口促進支出平衡。"【11】由於國際開發署的援助項目大多采用的是來自美國的商品和服務,所以國際開發署的成立及其早期的活動使美國國內部分商品生產者受益,因此他們通過代表各自利益的利益集團說服國會延續美國的對外援助政策。

同樣,戰後美國對發展中國家發展援助最大的項目,即肯尼迪—約翰遜政府時期對拉丁美洲實施的爭取進步聯盟計劃,也難以擺脫《購買美國貨品法案》的約束。美國向拉美國家提供經濟援助的時候,通常以拉美國家向美國購買商品和工業品來擔保或償還,"這樣,國際援助成為國內企業的公共補貼。"【12】美國對拉美國家的經濟援助項目中"最直接的受益者大部分是工廠、商業和像種植生產、運輸和市場管理這樣的機構,他們為糧食援助項目提供糧食,生產用於援助項目的設備,向受援國運輸商品並提供管理。"【13】這些都可以使美國公司獲利。對此,美國學者亞當斯分析道:"美國對爭取進步聯盟的捐助通常直接付給了美國公司,這種做法與日俱增。……美國商務部後來宣稱在爭取進步聯盟上每投資一美元,就可以賺到三美元。"【14】因此,美國對拉丁美洲的投入越多,從中得到的收益也就越大。因此,與其說美國政府關注拉丁美洲的貧困狀況,熱衷於用爭取進步聯盟解決拉美國家的社會、經濟問題,倒不如說美國政府更熱心於獲得更大的經濟利益,正如美國一位參議員所說:"拉丁美洲兄弟國家對我們的經濟來說,並不是負擔,相反地,我們在這些國家的投資是有利可圖的;一年的利潤就可以歸還我們12年來投入在這些國家的幾乎全部投資。"【15】

對此,美國國際開發署毫不隱諱地說:"美國對外援助計劃的主要受益者始終是美國。"美國國際開發署的對外經濟技術援助項目,為美國產品創造了新的市場,為美國人創造了成千上萬的就業機會。另據《華盛頓郵報》的報道,美國國際開發署的對外援助在首都華盛頓地區造就了一項龐大的"援助生意",這個地區聚集了數十家爭奪美國國際開發署合同的開發公司,大多數公司員工是美國國際開發署的退休人員。【16】

保證美國經濟安全的另一種途徑是確保美國企業生產所需要的原材料供應。這一問題在戰後初期,尤其是杜魯門和艾森豪威爾政府時期顯得尤為突出。

美國經濟實力急劇擴張的一大後果就是對原材料需求的增長,特別是對各種礦產資源需求的增加。根據洛克菲勒委員會的調研,在工業生產所需要的50種基本原材料中,美國本土可以基本滿足供應的隻有6種,即煤、鐵礦石、石油、硫黃、磷酸鹽和碳酸鉀。上述6種礦產資源甚至無法滿足單一工業行業的需要。以鋼鐵冶煉為例,美國企業在將鐵加工成鋼的過程中,需要各種氰亞鐵酸鹽,如每煉一噸鋼需要大約30磅的錳,其中來自美國本土的不足0.5磅;此外,美國工業所需要的幾乎全部的錫、天然橡膠和纖維、3/4的鎢、1/3以上的鉛、1/4以上的銅和鋅均需要進口。美國需要的這些礦產資源主要集中在拉丁美洲、非洲、南亞和東南亞等發展中國家和地區。洛克菲勒委員會認為,促進不發達國家和地區的資源開發,不僅僅是為了美國自身的經濟,而且是為了維護整個西方世界的經濟穩定。