《1961年對外援助法案》及國際開發署的建立，標誌著美國對發展中國家的發展援助進入了一個新時期，以《1961年對外援助法案》為依托，在國際開發署這個穩定的政府機構指導下，美國對發展中國家的發展援助逐漸形成了一個完整的的體係。
1961年11月3日，也就是在《1961年對外援助法案》生效60天後，肯尼迪總統簽發第10973號行政命令，授權國務卿在國務院內設立國際開發署，國際合作署和開發貸款基金隨即結束工作。福勒·漢密爾頓（Fowler Hamilton）為國際開發署的第一任署長。國際開發署署長為副國務卿級別，在由各部門組成的、負責協調經濟援助的開發貸款委員會中擔任主席。國家開發署下設四個地區局，分別管理對世界不同地區的發展援助，局長屬於助理國務卿級別。除了這些設在華盛頓的機構外，國際開發署還向海外派遣了工作小組和工作人員，在受援國家實施援助計劃。國際開發署在肯尼迪—約翰遜政府時期所經營的最大項目就是在拉丁美洲的"爭取進步聯盟"計劃。
二、爭取進步聯盟與肯尼迪—約翰遜政府對拉丁美洲的發展援助
1961年3月13日，肯尼迪總統在白宮東廳對拉美國家外交使團發表演講，號召"西半球所有的人們加入到一個新的爭取進步聯盟中來，這是一個宏大的合作計劃，其規模無與倫比，目標無比崇高，將滿足美洲人民對家庭、工作和土地、健康和教育的基本需要"。肯尼迪總統提出了一個10點的方案，作為爭取進步聯盟的初步內容，主要包括：該計劃將持續10年，美國將在拉美國家自己努力的前提下提供足夠的資金，拉美國家要製訂自己的發展計劃，支持拉美一體化，穩定出口商品的市場價格，實施"以糧食換和平"計劃，擴大文化交流等等。【29】8月，美國和拉美國家的財政部長或經濟部長在烏拉圭的埃斯特角舉行特別會議，通過了《告美洲人民書》和《埃斯特角憲章》，對爭取進步聯盟的具體內容作了詳細的明確說明，正式啟動了這一前所未有的經濟援助計劃。
與艾森豪威爾政府的社會進步信托基金和《波哥大決議》相比，爭取進步聯盟是一個內容更全麵、而且有著具體目標的援助計劃。
首先，爭取進步聯盟把改善人民生活狀況、促進社會公正作為重要目標，提出比《波哥大決議》更全麵、具體的計劃。《埃斯特角憲章》規定了12個要實現的目標，其中5個是社會進步方麵的。第2條明確指出：要"通過更平等的國民收入分配，使經濟進步惠及所有經濟和社會群體的所有公民，較快提高更貧窮人口的收入和生活水平，同時把國民生產總值中較高的比例用於投資。"其餘四條分別涉及土地、教育、醫療保健、住房等拉美國家迫切需要解決的問題。第6條規定："根據各國國情鼓勵全麵土改計劃，以平等的土地所有權體係代替大地產，使土地成為耕種者穩定的經濟、福利基礎和自由、尊嚴保障。"第7條規定，消滅成人文盲，到1970年在拉丁美洲確保適齡兒童至少六年的小學教育。第8條規定，人均壽命至少延長五年、五歲以下兒童死亡率降低一半，向70%以上的城市人口和50%以上的農村人口提供足夠的可飲用水。第9條提出，為低收入家庭興建低成本住房。憲章還要求各國采取措施，推動印第安人融入社會。此外，要改革稅收結構，對巨額收入和不動產征收足夠的稅，更公平、有效地運用財政資源。【30】
第二，和《波哥大決議》不同，爭取進步聯盟不僅強調社會進步，而且重視經濟發展。憲章的目標就是各國每年的人均經濟增長率不低於2.5%。各國應根據自身經濟社會發展的階段、資源狀況等條件，製訂長期發展計劃，確定具體增長目標，既要加速工業化進程，也要提高農業生產率。憲章還表示支持《蒙特維多條約》和《中美洲經濟一體化條約》，鼓勵擴大拉美國家間的貿易，推動地區一體化。此外，各國表示將采取措施，穩定出口商品價格。【31】
第三，為了實現這些宏偉目標，美國承諾提供巨額援助，力度之大，前所未有。憲章在要求拉美國家製訂發展計劃的同時，特別強調外部援助（主要是美國援助）的重要作用，把它作為發展的基本條件。"拉美國家應獲得足夠的外部財政援助，其中大部分應以靈活的償還期限、償還條件、使用方式等條件提供，以補充其國內資本，強化其進口能力；……未來10年內應向拉美國家提供至少200億美元的外部援助，其中大部分應是公共基金。"【32】盡管世界銀行、美洲開發銀行、其他發達國家也將提供援助，但美國是這些外部援助最主要的提供者。美國本來打算不承諾具體金額，而隻籠統表態提供"足夠規模的資源"。在召開會議前一天晚上，肯尼迪總統的助手、"爭取進步聯盟"這一名稱的發明者理查德·古德溫（Richard Goodwin）提出需要有一個明確的數字："我們要求他們作一項非常困難的努力，而承諾的卻隻有空洞的辭藻。這樣，他們不會相信我們。"【33】於是代表團團長、財政部長迪龍明確宣布美國將在3月13日肯尼迪總統演講之後的一年內提供10億美元。憲章第三章《即時和短期行動》中寫道："與肯尼迪總統的聲明相一致，美國將在爭取進步聯盟下提供援助，包括在1962年3月前的一年內提供10億多美元。"而第四章《支持國家發展計劃的外部援助》規定："美國將援助那些在發展計劃中製定了自助措施、經濟社會政策和計劃與本憲章的目標和原則相一致的參加國。作為這類國家內部努力的補充，美國將與來自其他外部渠道的預期援助一道分配資金，這些資金在範圍和規模上將足以實現本憲章設想的目標。此類援助將被分派給經濟和社會發展領域，將采用靈活的貸款和贈款方式。"【34】無論是第一年的10億美元，還是後續的"足夠"援款，美國所作的承諾都是很大的，有實質意義。這正是《埃斯特角憲章》最重要的內容。可見，爭取進步聯盟在社會進步信托基金的基礎上又前進了一大步，肯尼迪政府大幅調整了對拉美的經濟援助政策。
實施機製是援助計劃的一個重要方麵，直接影響著援助國與受援國之間的互動關係和經濟援助的實際效果。爭取進步聯盟出台後，肯尼迪政府把它宣傳成美拉通力合作的計劃，並竭力強調該計劃不同於美國對世界其他地區提供的雙邊經濟援助，具有多邊特征。美國駐巴西大使戈登把《告美洲人民書》、《埃斯特角憲章》稱為"真正的多邊協定，反映了所有簽字國代表的共識，考慮到了來自各方麵的建議"。他在巴西發表演講時，對聯盟作了一個簡短而明確的定義："什麼是聯盟？用一句話來概括，它是一個持續的、合作的計劃，旨在通過建立在尊重個人自由權利之上的民主製度，來加速拉美全地區的經濟增長和社會進步。"【35】從喧囂一時的外交辭令看，美國與拉美國家之間似乎將告別過去在經濟和社會領域低水平的合作關係，建立起真正的"聯盟"，將各國的力量整合在一起，通過多邊努力共同推動西半球的發展。然而，綜觀整個聯盟時期，該計劃的多邊合作十分有限。盡管也建立了一些多邊機構，但是它們的作用很小，隻具有象征意義，並未對美國的援助政策施加實際影響。美國基本上是由新設立的國際開發署以雙邊形式向拉美各個國家分別提供經濟援助。
埃斯特角會議正式啟動了爭取進步聯盟，但卻沒有提升泛美經濟社會理事會的地位，加強其作用。【36】唯一的變化是在該理事會下新設了一個"九人專家小組"。小組的九位成員分別來自美國和拉美國家，都是在經濟和社會發展方麵有較高造詣的專家，被稱為"九賢人"。他們由美洲國家組織總幹事、美洲開發銀行行長、拉美經委會秘書長聯合提名。【37】根據《埃斯特角憲章》的規定，拉美國家要得到美國經濟援助，就必須製訂長期計劃，從宏觀上規劃發展。九賢人的職責就是對這些計劃進行評估，並在必要的時候幫助拉美國家製訂這樣的計劃。【38】
1964年之前，"九賢人小組"是泛美體係中最能代表爭取進步聯盟的多邊組織。然而，它不是一個常設機構，沒有經常性工作，隻是通過臨時工作委員會來開展工作。因此，"九賢人"並無多大權力，常常顯得軟弱無力。當拉美國家提出經濟社會發展計劃或者請求幫助製訂計劃時，"九賢人"專家小組就組織一個臨時委員會。這個臨時委員會的成員一部分來自"九賢人"，總數不超過三人，其中一人擔任主席；另一部分是"九賢人"之外的經濟學家。【39】這種運作方式使"九賢人"的工作沒有主動性，而僅僅是在必要時應美洲國家組織秘書長的要求，提供兩三位專家，與別的專家一起組成一個臨時委員會。正如曾經在這個小組工作過的勞爾·薩埃斯所說："這個小組事實上隻不過是一個名單，從其中可以抽調出一些人來湊夠一個臨時委員會的半數，來評估國家計劃。"【40】這一評論盡管有一定的抱怨之意，但卻比較符合事實。臨時委員會所做的評估從經濟學角度來說具有一定權威性，但在政治上卻沒有多少分量。評估的核心部分是確定當事國需要外部援助的金額，為美國和其他提供援助的發達國家以及國際金融機構提供參考。然而"九賢人小組"孱弱的政治地位使這些建議沒有實際政治意義，美國在決定援助問題時完全可以對其置之不理。"九賢人"之一的佩羅夫深有感觸地指出："很明顯，多邊化的安排從一開始就基本上是權宜之計。仍然沒有至關重要的多邊機構——一個常設的、政治上受到尊重的機構——來評估和指導聯盟，這一缺失成了關於聯盟是否是一個多邊發展計劃的論爭的中心問題。"【41】埃德溫·馬丁（Edwin Martin）在這一時期擔任負責拉美事務的助理國務卿。他在談到"九賢人"時也承認："這一體係在存在的兩年時間內並沒有起多大作用。"【42】肯尼迪政府盡管也會留意臨時委員會的報告和建議，但基本還是根據本國駐外使館、援助機構的報告，從美國利益和雙邊關係出發，自主決定援助的具體金額。
爭取進步聯盟聲勢浩大地啟動以後，在第一年並沒有取得預期進展。1962年3月13日，肯尼迪總統在紀念聯盟啟動一周年的演講中，不得不承認："征服貧困，就像征服太空一樣艱難。"【43】10月，泛美經社理事會在墨西哥城召開部長級會議，總結聯盟第一年的實施情況。會議認為，聯盟存在一係列問題，經濟增長率沒有顯著提高，發展計劃的目標不現實，缺乏有效措施，外資減少，出口仍然麵臨許多困難，一體化步伐緩慢，特別是拉美國家的發展計劃與外部援助之間協調不夠。在此情況下，泛美經社理事會提出要加強聯盟的多邊機製建設，進一步協調拉美國家的努力和美國的援助。這次會議通過了A—8決議，決定任命兩位"傑出的拉美人"來研究泛美體係的結構和活動，並為之提出建設性的改革建議，"以便爭取進步聯盟能夠呈現出《埃斯特角憲章》所號召的那種效率和活力。"【44】此後不久，泛美經社理事會選中了巴西前總統庫比契克和哥倫比亞前總統卡馬戈來執行這項任務。
庫比契克和卡馬戈進行了數月調研，在1963年上半年分別向泛美經社理事會提交了兩份內容基本相同的報告。報告認為，聯盟前兩年的實施效果令人失望，使拉美人的滿腔熱情和希望落了空。卡馬戈在報告中說："爭取進步聯盟非常脆弱，其結果是聯盟的實施非常緩慢、缺乏活力。"【45】而庫比契克"遺憾地但是非常堅定"地得出結論："在實施的前兩年，聯盟遠遠沒有實現肯尼迪總統反複宣稱的那些理想。在過去的15年中嚴重損壞美國和拉美之間關係的那些概念、錯誤理念毫無變化。所采取的行動並沒有反映出氣象上的更新，實際上沒有可以感知到的不同。"【46】他們認為，造成這種局麵的主要原因是美國單方麵把持聯盟，從自己的利益出發提供雙邊經濟援助。卡馬戈指出："在美國，有一股強大的潮流……主張應當根據援助國的國家利益來測算援助力度，這種雙邊程序將會給美國帶來最大的政治甚至經濟利益。"【47】庫比契克也指出："在拉美的經濟發展和美國的經濟利益之間，美國有關援助的立法竭力維護後者，保護美國商船的利益、維護美國的國際收支平衡、阻止美國海外公司被國有化；這些立法往往與聯盟的整體目標相衝突。【48】
基於這些分析，庫比契克和卡馬戈提議在泛美經社理事會中建立一個名為"泛美開發委員會"的新機構，作為爭取進步聯盟的實際領導機構。用庫比契克的話說，這是"一個永久的集體機構，有能力就實施聯盟製定方略並履行其職責，從而為這項共同的事業注入迄今仍然缺乏的能量和效率。新機構遵循泛美經社理事會部長級會議確定的，也就是各成員國製定的各項政策，代表《埃斯特角憲章》中體現的共同利益、公正、決策多邊化……它是泛美經社理事會的一個機構，將就如何充滿活力地、有效地執行爭取進步聯盟進行思考、做出決定"。【49】庫比契克和卡馬戈提出建立"泛美開發委員會"，推動聯盟多邊化，目的是提高拉美國家的地位，使它們在美國提供經濟援助的問題上擁有更多發言權。
美國對庫比契克和卡馬戈的工作表示了一定支持。1962年12月13日，肯尼迪總統會見了庫比契克和卡馬戈，歡迎他們受命研究泛美體係，鼓勵他們大膽地提出任何批評意見和建設性建議。【50】但是，肯尼迪政府的出發點與庫比契克、卡馬戈完全不同。在推行聯盟的過程中，美國敦促拉美國家實施土地政策、稅收改革，而後者視之為侵犯主權、幹涉內政，並予以抵製。美國希望建立一個多邊機製，以多邊麵孔敦促拉美國家實行改革，使這樣的敦促不再是"美國製造"，避免雙方敵對。國際開發署拉美局局長兼爭取進步聯盟協調員特奧多羅·莫斯科索（Teodoro Moscoso）在1963年9月10日給國際開發署署長貝爾的備忘錄中指出："國際金融機構的經驗表明，拉美國家通常比較容易允許國際組織而不是別國政府的代表對其提出難題……一個泛美機構能夠提出美國在政治上不宜提出的建議。反過來，拉美各國政府可能發現實施一個泛美組織的建議要比實施美國政府的建議更為容易。"貝爾在給總統的備忘錄中也說："建立這樣一個組織對美國的好處將是實在的：它將讓一個國際機構來為聯盟國家的表現確立標準，並運用這些標準，從而降低美國必須雙邊地運用這些標準的程度。"【51】
但是，在分配援助資金這個實質性問題上，美國政府絕對不願意讓一個拉美人占多數的多邊機構淩駕於自己之上，束縛自己靈活使用這一杠杆。美國隻是允許新多邊機構估算各國所需外部援助，然後向美國提出建議，而真正的決定權和管理權還牢牢掌握在美國自己的援助機構和官員手中。莫斯科索認為，新多邊機構有權確定各國所需對外援助，但"該委員會上述功能的實施當然對成員國和國際組織沒有法律效力。其影響主要是道義上的，效力主要來自這樣的事實，即其意見和建議反映了聯盟成員國的共識"。貝爾在給總統的備忘錄中，說得更為明確："在美國政府內部存在著共識，就是與庫比契克的概念相反，美國的任何資金都不能交給泛美發展委員會。還存在一種共識，就是不能期望泛美開發委員會就應該提供的援助總額或者對特定國家的具體援助資金向美國（或者其他捐贈國）提出建議。"【52】