第二，那些自由但不發達國家的經濟若發生崩潰，將對美國國家安全造成災難，對美國相對的繁榮造成危害，並衝擊美國的意識形態。
第三，20世紀60年代為美國和其他自由的工業化國家提供了一個創造援外成就的"曆史機遇"，即能夠推動一半以上的不發達國家達到自給自足的經濟增長，而其他不發達國家也將逐步擺脫對外來援助的依賴。
基於以上對美國對外援助地位和作用的定位，肯尼迪總統指出了當前美國對外援助中所存在的兩大問題。一是管理混亂：美國對外援助目前分散在至少四個不同的部門中，這四個部門所從事的對外援助計劃都是以美國國會在不同時期、根據不同目的而進行的立法為基礎的。由於各個部門之間協調不足，而各部門從事對外援助的官僚機構又相當龐大，導致美國對外援助，特別是對發展中國家的發展援助顯得相當混亂，沒有計劃性，嚴重影響了美國對外援助工作在國外的信譽。另一方麵，對外援助的效果，尤其是對欠發達國家發展援助的效果不明顯。盡管美國對外經濟援助有助於受援國避免經濟混亂和經濟崩潰，"並幫助很多國家保持了其獨立與自由，然而事實上，與我們給予援助之前相比，我們所援助的許多國家的經濟並沒有更加接近持續增長。資金被用於平息危機局勢或用於實現短期的政治目的，但是在保持國家獨立與主權完整方麵，幾乎沒有起到推動受援國的經濟向更加穩定的方向發展的作用"。
肯尼迪總統認為，美國的援助要更加有效地發揮作用，就必須重新確立對外援助的基本觀念和原則，這些原則至少應包括以下內容：
第一，無論是在華盛頓還是在受援國，美國對外援助必須實行統一的管理，這就要求由一個單一的機構取代過去幾個相互競爭並且較為混亂的機構。而且，新機構的管理模式要具有一定的彈性。
第二，為每一個受援國量身定製滿足其發展需求，並能充分利用其資源的"國家計劃"，取代過去一係列單個的、互不關聯的項目。
第三，製訂長期計劃，並給予長期的財政支持，這是進行有意義和較為經濟的對外援助的唯一途徑。
第四，必須給予這些國家以特別關注：它們願意並能夠利用自身的資源，進行必要的社會和經濟改革，並致力於長期發展規劃。這些國家要進入經濟持續增長的階段，就必須借助發達國家的支持和努力。
第五，美國在社會和經濟發展方麵提供的援助必須有自己的價值和特色，因而需要將軍事援助從中分離出來。
根據上述原則，肯尼迪總統向國會提出如下建議：
第一，建立新的對外援助機構。將所有對外援助計劃合並到一個新機構中，其中包括原來的國際合作署、開發貸款基金、"以糧食換和平"計劃（Food for Peace，即480公法——Public Law480）、進出口銀行以及即將成立的和平隊等。
第二，確立新的工作觀念，新機構的工作核心是從事國家開發計劃。這一計劃首先要求受援國政府必須最大限度地利用自身的資源，並進行必要的國內改革，包括土地改革、稅務改革、提高教育水平、建立社會公正等。此外，美國所提供的經濟援助模式，必須符合受援國的經濟發展水平，這就要求新的對外援助機構采取靈活多樣的援助模式，如贈款或利用出售剩餘農產品所得到的本地貨幣、提供設備、技術援助、和平隊的中等人力資源、開發基金補貼、軟貸款、硬貸款等。其中最重要的是以較低利率甚至是無息的長期開發貸款基金，即軟貸款。
第三，肯尼迪總統要求美國國會為1962財政年度提供40億美元的對外援助撥款，其中軍事援助為16億美元，比上一財政年度下降2億美元，而對外經濟援助總額為24億美元。
肯尼迪總統希望國會不要削減對外援助預算，因為"它們將向欠發達國家和其他工業國證明，為實現預期的目標，這個國家將承擔它所應公平負擔的那一部分"。肯尼迪總統警告說："提供較少的援助將是浪費，或許比提供得多還要浪費，對於自由世界的安全利益而言，它肯定是一種浪費。"【15】
盡管國會的立法工作還需要一個過程，但肯尼迪總統並沒有消極等待。1961年3月底，肯尼迪總統任命了一個經濟援外工作小組，負責實現從現有對外援助計劃到他所倡導的新的對外援助轉型。新政府的國際開發署署長亨利·拉布伊斯（Henry R.Labouisse）被任命為這個小組的組長。下麵設立了三個附屬小組：立法組，由小西奧多·坦南瓦爾德（Theodore Tannenwald Jr.）負責；組織組，由福特基金會的喬治·甘特（George Gant）負責；計劃組，由主持開發貸款基金工作的弗蘭克·科芬（Frank M.Koffin）和米利肯負責。這個小組的主要任務就是具體負責籌劃成立新的對外援助機構。
肯尼迪總統關於對外援助的谘文受到了廣泛的關注和高度的評價，但是很顯然，他重組美國對外援助機構的設想顯然過於龐雜，因而也受到了一些政府官員的質疑，因而在實施過程不得不做出一些調整。調整的內容主要包括"以糧食換和平"計劃以及正在組建的和平隊的地位。
按照肯尼迪總統的最初設想以及拉布伊斯小組的計劃，"以糧食換和平"計劃將從農業部轉移到新成立的機構中，但農業部長奧維利·弗裏曼（Orville L.Freeman）對這一設想提出異議。他在給副國務卿切斯特·鮑羅斯的備忘錄中，在肯定了新計劃的主旨之後，提出了兩點不同意見：第一，對於任何發展中國家的任何經濟援助而言，糧食和農業都是基本的，它包括作為營養基本成分的糧食、投資、農業技術開發與援助等；第二，政府現在應當優先考慮的是對外援助機構如何運作。他認為，拉布伊斯委員會的報告缺乏一些考慮，"責任集中很重要，但是運作應該分成專門的執行機構，否則會造成工作的衝突。"【16】他含蓄地提出，"以糧食換和平"計劃應該像以前一樣具有相對的獨立性，但要加強與新的對外援助機構的有效協調。這一想法立即被拉布伊斯采納，並反映給了肯尼迪總統。
在1961年3月22日致國會的特別谘文中，即將成立的和平隊也被考慮納入新成立的對外援助機構中，但肯尼迪總統的這一想法遭到了他的妹夫、正在籌備和平隊的薩金特·施萊弗（Sargent Shriver）的強烈反對。施萊弗等人希望將和平隊隸屬於國務院，保持相對的獨立性，避免與國際合作署等機構混在一起，導致這個新組織湮滅在舊的官僚體製之下。在給肯尼迪總統的報告中，施萊弗警告說："將和平隊作為另一個國際合作署來啟動將會冒失去新的吸引力的危險。"【17】他對國務卿臘斯克表示，他不希望和平隊被美國公眾、國會及外國政府視為"與開發貸款、‘以糧食換和平’計劃一樣的另一個對外援助力量"。他提醒臘斯克，肯尼迪總統第一次談論和平隊時曾經暗示，和平隊應該成為"一個特征明顯的人民團體"。【18】但是，如果作為現存的美國對外援助的一部分，和平隊將消失得無蹤無影。在施萊弗等人的努力下，和平隊最終沒有被並入新成立的對外援助機構中。
5月25日，肯尼迪總統遞交給國會一份關於國家緊急需求的特別谘文，在谘文所闡述的主要政策中，他強調了對外經濟援助的重要性，並表示，他將立刻向國會提交說明政府對外援助計劃的立法草案。第二天，肯尼迪總統致信參議院主席、副總統林登·約翰遜（Lyndon B.Johnson）和眾議院發言人薩姆·魯賓（Sam Rayburn），向國會兩院進一步介紹新的對外援助計劃的主要特色。肯尼迪總統指出，新的對外援助立法草案將對外援助分為兩部分：促進社會和經濟發展的"國際開發法案"（Act for International Development）與提供軍事援助的"國際和平與安全法案"（International Peace and Security Act），這兩個法案提出了"能夠適應未來10年需要的，對外援助的觀念、方法及組織"。國際開發法案尋求國會提供16.9億美元撥款的授權，主要為了實現以下四個目標：對其獨立和穩定需要美國幫助的國家提供幫助和支持，而且這些國家的獨立與穩定對美國的安全也很重要；為在多國援助協議下美國應盡的責任提供援助；為一些欠發達國家提供援助，主要幫助它們開發自己的人力資源；為將來美國會遇到的一些不可預知的突發事件建立總統緊急基金。此外，法案還尋求可以美元償還的貸款的授權，目的是幫助欠發達國家和地區發展經濟，主要是為他們開發經濟資源和提高生產能力製訂長期計劃，對外援助投資的項目和條件應與製訂的長期發展計劃和特定的目標緊密聯係。此外，新的對外援助計劃還要求成立國際開發署（Agency for International Development，AID），取代國際合作署和開發貸款基金這兩個部門，負責製訂和實施對外發展援助計劃。國際開發署是國務院內的獨立部門，由一個副部級的官員領導，直接對國務卿和總統負責。肯尼迪總統敦促國會盡快考慮和頒布對外援助立法。【19】
從1961年5月31日到7月6日，美國參眾兩院舉行了數次對外援助新議案的聽證會。國務卿臘斯克、國際合作署署長拉布伊斯以及美國駐聯合國大使艾德萊·史蒂文森等負責對外事務的高級官員先後前往參議院外交委員會和眾議院對外關係委員會為新的對外援助法案進行辯護。肯尼迪總統本人及其他官員如副國務卿鮑羅斯等人也在各種公開場合宣傳肯尼迪政府的對外援助計劃。【20】當眾議院和參議院分別通過了對外援助授權法後，8月30日，國會兩院就對外援助法案的分歧達成妥協，8月31日國會兩院分別通過了《1961年對外援助法案》，9月4日肯尼迪總統簽署了該法案。肯尼迪總統在簽署宣言時說："隨著該法案的簽署生效，一個發展的10年開始了。"他指出，該法案批準的長期保證的發展基金，將援助世界不發達國家邁出真正實現經濟和社會進步的關鍵性的步伐。他希望國會能夠提供必要的資金來滿足通過該法案時所做出的承諾的兌現。"我們的敵人正在不發達世界加強他們的努力。我們必須作出反應。我相信，通過對這些資金的合理支配和使用，我們會重視那些和我們一樣持有世界危機的觀點的國家。"【21】
《1961年對外援助法案》主要包括兩大部分內容：第一部分為《國際開發法》，是對發展中國家進行經濟援助立法的內容。第二部分為《國際和平與安全法》，是關於對外軍事援助的內容。
關於美國對發展中國家的經濟援助，法案宣稱："美國的政策是通過鼓勵自由經濟製度和生產力的發展，推動友好的發展中國家的進步。"隻有廣泛的自由氛圍才能更好地保證美國民主製度長期存在。法案將美國對發展中國家的經濟援助劃分為：發展援助，包括開發貸款基金、開發補貼與技術合作、投資保證基金等方麵；國際組織和計劃，主要包括美國參與聯合國的多邊援助計劃、國際重建與開發銀行的項目等；支持援助，即為幫助盟國保持政治和經濟穩定的援助計劃；緊急援助基金以及對農業經濟國家的援助。同時，新增加了促進美國私人企業對外投資的投資機會調查項目和對發展中國家經濟進行研究的開發研究項目，並且在已有的投資保障計劃中擴大保障的範圍，增加了擔保美國私人在拉丁美洲國家開展住房工程的投資。【22】
然而，讓肯尼迪總統頗感失望的是，眾議院撥款委員會最終為1962財政年度對外援助提供的撥款為39.146億美元，其中包括16億美元的軍事援助、11.125億美元的開發貸款基金、2.965億美元的開發補貼基金。國會為對外援助所提供的撥款比肯尼迪總統所要求的少8.609億美元，比《1961年對外援助法案》所授權的少3.389億美元。【23】
《1961年對外援助法案》的通過，標誌著自艾森豪威爾第二屆政府開始的美國對外援助政策轉型的完成，在美國對外援助曆史上，特別是對發展中國家發展援助的曆史上，具有裏程碑式的意義。
首先，它標誌著在美國對外援助史上，以維護國家安全為目標的《共同安全法》時代的結束。美國對外援助，特別是對外發展援助，不再強調在維護美國國家安全目標中的地位和作用，而更加強調美國對外援助的目標，在於幫助發展中國家開發其資源，提高這些國家人民的生活水平。顯然，強調有組織的國家開發與經濟發展，成為《1961年對外援助法案》的主軸，並成為肯尼迪—約翰遜政府對外援助的指導思想。強調國家的開發，並不是要使對外援助脫離美國的政治利益。如肯尼迪總統的特別助理小阿瑟·施萊辛格（Arthur Schlesinger，Jr.）所分析的，它是從長期而不是短期的政治效果著眼的。照這個觀點來看，對外援助就不是國務院為了影響戰術性的局勢而進行的收買；它的戰略目標應該是，增強受援國的獨立地位，使其不斷地致力於國內事務，更加民主化以及長期同西方聯合。"【24】
其次，在美國國會通過的對外援助立法，第一次明確提出了美國對外援助應以發展中國家"長期的、持續發展"為基礎，【25】其初衷是改變戰後美國對發展中國家援助的應急性色彩以及盲目性。在民主黨人看來，艾森豪威爾政府8年的對外援助政策是"廣泛而漫無目標的"，"杜魯門第四點計劃……已經變成了一種零打碎敲的活動，幫助一下這裏的農業學院，協助一下那裏的農村發展計劃，又幫助一下某處的一所學校。此外，國際合作總署間或還拿出一點點錢來支持一下某些搖搖欲墜的政府預算，或者達到別的一些短期的目的。"【26】這樣的對外援助模式造成美國對發展中國家的發展援助效果不甚明顯，並因而招致了國內公眾及政治人物對美國援助政策的懷疑。在這種情況下，當肯尼迪政府反複強調對發展中國家的經濟援助必須基於長期的基礎時，美國國會沒有像艾森豪威爾政府時期那樣站在政府的對立麵上。
再次，《1961年對外援助法案》在經濟援助的理念上發生了顯著的變化，引入了國家計劃、自主努力和社會進步等一些新的概念。它強調要在受援國家所製訂的發展計劃的基礎上，通過美國提供的經濟援助，使受援國逐步實現自主發展，最終不再需要美國發放優惠的開發貸款。該法案第102條聲稱："國會在此確認……援助應該以良好的計劃為基礎，既用於經濟方麵，也用於社會方麵；應該讓受援國動員自身力量，作出自力更生的積極回應，充分認識到阻礙增長的內外壓力；應當把長期的發展援助作為實現此類增長的首要工具。"【27】
最後，《1961年對外援助法案》建立了統籌美國對發展中國家發展援助的機構——國際開發署，這是一個穩定的、負責絕大部分發展援助的機構。它在一定程度上改變了艾森豪威爾時期對外援助機構的頻繁更迭、不同政府機構之間的不協調甚至相互矛盾、掣肘等現象。盡管"以糧食換和平"計劃與和平隊最終遊離於國際開發署之外，但"以糧食換和平"計劃本身具有濃厚的人道主義援助的色彩，而和平隊雖然打著向發展中國家提供"中等人力資源"的旗號，但它在很大程度上屬於文化外交的性質。因而，國際開發署從它成立後到現在的大部分時間裏，基本上是美國對發展中國家發展援助的最主要機構。【28】