與此相適應的,漢武帝時候,又有“中朝”的出現。秦時少府遣吏四人,在殿中主發書,故稱尚書,尚,猶主也。又有中書,中即宮中。漢初有尚冠、尚衣、尚席、尚俗、尚食、尚書,謂之六尚,都是為滿足皇帝生活需要而設置的,故尚書原隻限於文書事務。漢武帝使左、右曹分平尚書事,掌群臣書奏;又因遊冶後宮,故以宦者典尚書事,謂之中書謁者,置令、仆射。由於他們接近皇帝,又管理文書收發,所以很快就取得了原屬宰相的一部分政務實權。當時群臣上奏皇帝,必具正、副兩本。先由尚書發視副本,可根據內容決定要不要進呈皇帝。又如郡國的上計、調吏之事也是由皇帝親自過問而調於尚書的。從此,在外朝之外,又儼然存在一個由皇帝直接掌握的中朝,即內中之朝,侵削了宰相的一大部分權力。與此同時,漢武帝又大行加官製度。漢朝官製,有爵,有職官,還有所謂加官。加官的名目,“自奉車都尉之外,凡七(侍中、左曹、祜曹、諸吏、中常侍、散騎、給事中)。奉車都尉掌禦乘輿,親近之職也,故加官皆屬焉,以此見加官皆親近也。侍中、中常侍得人禁中。諸曹得受尚書事(左、右曹也。受者,受而奏禦也)。諸吏得舉法。散騎得騎馬並乘輿(言騎而散從,無常職也)。又有給事中,中常侍從左右,備顧問應對。所加或大夫、或博士、或議郎,掌顧問應對,位次中常侍。又有給事黃門,位從將軍、大夫”(《山堂考索續集》卷二九《官製門·加官之製》)。加官皆出於皇帝的特恩。凡能獲得加官的,上自列侯、將軍,下至郎中,皆可以出人禁闥,親近皇帝,所以是很大的榮耀。故當時人敘官,加官多列在職官和封爵之上。大儒孔安國加侍中,以其儒者,使掌唾壺,被認為是很大的榮譽。他們接近皇帝,對皇帝的影響自然也深。故加官之製行,“而外廷公卿之權,蓋於是乎輕矣”(同上《官製門·官製有爵有職官又有加官》)。一個丞相,如果沒有加官,便不能隨時親近皇帝,他的權力就大打折扣。譬如呂後時期,陳平為右丞相,審食其為左丞相,當時尚右,陳平是首相,以功、以能、以望,陳平當然遠高出審食其很多。然審食其“不治事,令監宮中,如郎中令。食其故得幸於呂後,公卿皆因而決事”(《資治通鑒》卷十三)。就是一個很好的例子。此外,漢武帝又每每撇開丞相,直接決事於九卿。張湯為禦史大夫,“每朝奏事,語國家用,日旰,天子忘食,丞相取充位,天下事皆決湯”(《漢書》卷五九本傳)。史言武安侯田蚡既死,武帝“懲其事,盡收威柄於掌握之中,大臣取充位而已。稍不如意,則痛法以繩之。自丞相以下,皆惶恐救過而不暇。當此之時,君強臣弱,陽勝而逼陰。夫豪傑之士,類多自重,莫肯少殺其鋒,鄙人則惟恐失之,無所不至也。石慶為相,時九卿更進用事,不關決於慶。慶醇謹而已”(《山堂考索續集》卷三一《官製門·漢武帝之始君弱相強其後君強相弱》)。又說:“若武帝之時,九卿更進用事,而李蔡、嚴青翟、趙周、石慶、公孫賀。劉屈氂之徒,名日宰相,而齷齪自守,於不得已而任之。當此之時,天下之視宰相也為甚卑。”(同上《漢初相權甚重其後相權甚卑》)
通過上述這一係列措施,“以中大夫、侍中而謂丞相為外朝,而內廷用事,宰相不與知矣。自九卿更進用事,事不關決於丞相也,而外延之事,宰相不預知矣。自其以吏六百石以上調於尚書也,而天下之事宰相皆不知矣”(同上《漢世宰相權輕》)!這些現象,與布衣宰相互為表裏,充分顯示相權的削弱,而它的反麵便是君權的增強。漢武的這種作法自然與他個人的經曆有關。‘方武帝即位之始,富於春秋。武安侯田蚧以肺腑為丞相,權移主上。上滋不平,特以太後之故,隱忍而不發。當此之時,臣強君弱,陰勝而僭陽。”太後、田蚧既死之後,武帝有儆於此,故多方麵采取措施,裁抑相權。但是,從根本上看,專製主義皇權和相權本質上就是矛盾的。專製主義皇權的發展,實際上也就是相權的削弱。因此,漢武帝的這些措施,從皇權的發展上看,它是必然的。這個矛盾幾乎貫穿於封建社會的全過程,在英主、懦君與權臣、奸相之間,在不同條件下,經過了反反複複的較量。但總的趨勢是皇權的加強、相權的削弱。漢武帝的這些措施,正是揭開這一矛盾鬥爭的第一步。
武帝臨終時,托孤於外戚霍光等三大臣,以光為大司馬、大將軍。而當時的丞相田千秋不與其任。昭帝即位,霍光以領尚書事而專攬朝政,成為朝中實際的首長,丞相開始有名而無實。昭帝時,張安世以大司馬、車騎將軍(後改衛將軍領尚書事)“職典樞機,以謹慎周密自著,外內無間。每定大政已決,輒移病出。聞有詔令,乃驚,使吏之丞相府問焉。自朝廷大臣莫知其與議也”(《漢書》卷五九本傳)。西漢的丞相與禦史大夫,都不帶領尚書事銜,凡不帶領尚書事銜則不得與大政。元帝初,又曾以宦官、中書令石顯典領尚書事。成帝建始四年,罷中書宦官,初置尚書員五人(武帝時為四員)。《漢書·百官公卿表·少府》注:“《漢舊儀》雲:尚書四人,為四曹。常侍曹尚書,主丞相、禦史事;二千石曹尚書,主刺史二千石事;戶曹尚書,主庶人上書事;主客曹尚書,主外國事。成帝置五人,有三公曹主斷獄事。”中以一人為仆射。又有四丞:中謁者丞,掌錄文書期會;左、右丞各一人,皆佐領仆射之事。