二、總體思路
1．建立兼顧規模經濟和競爭效率的有效競爭市場格局
自然壟斷具有一定的經濟合理性，由此，壟斷行業改革並不是為打破壟斷而打破壟斷。壟斷行業改革的目標是建立兼顧規模經濟和競爭效率的有效競爭的市場格局，打破行政壟斷，抑製經濟壟斷。
首先，區分壟斷性業務和競爭性業務。在當前的技術條件下，仍然具有自然壟斷屬性的業務包括：電力行業的輸電、配電環節；電信的本地通信業務；鐵路的網絡業務；車站以及民航的機場等。競爭性業務包括：電力的發電、售電環節；電信的長話、移動和增值業務；鐵路和民航的客貨運服務。
其次，對於自然壟斷性業務領域，改革的重點一方麵是結合規模經濟和監管的需要，進一步將“大壟斷”變為“小壟斷”，建立標杆競爭；另一方麵，加強對自然壟斷環節的價格、質量、普遍服務等的監管。對於競爭性業務領域，應當公平開放市場，實現充分競爭。通過市場競爭優勝劣汰，而不是行政手段“拉郎配”，推動產業的整合集中，提高產業競爭力。
第三，建立普遍服務義務的落實機製。明確界定政府和處於自然壟斷地位的企業在履行普遍服務方麵的職責。政府應當承擔普遍服務的履行責任，企業負責執行普遍服務。建立普遍服務的成本補償機製，包括財政補貼、設立普遍服務基金等，將企業的交叉補貼從“暗補”改為“明補”，清晰界定政府和企業的責任，清晰界定企業政策性業務和經營性業務的界限。
2．推進國有資本和非國有資本共同參與的產權製度改革
壟斷行業多數屬於國民經濟的命脈產業，應當保持國有經濟在這些領域的控製力和影響力。但是，一方麵，國有經濟的控製力並不代表一定要保持國有獨資或者國有絕對控股。單一的產權結構不利於形成有效製衡的公司治理機製，難以從根本上改變國有企業的傳統經營機製。另一方麵，國有經濟的控製力並不代表不允許非國有資本進入。事實上，非國有市場主體作為增量進入，並不代表削弱國有經濟的力量，而是更加有利於保障國民經濟命脈產業的經濟安全，提高國民經濟的競爭力。因此，壟斷行業的產權製度改革，並不是簡單地“國進民退”，更不是“國退民進”的私有化，而是建立公平、公正和公開的市場環境，促進國有資本和非國有資本共同參與投資、建設和運營。
3．建立健全壟斷行業監管體製
壟斷行業的技術經濟特征決定了不能完全由市場配置相關資源。依靠市場機製無法滿足社會對基礎設施和公共利益的需要，必須加強壟斷行業監管體製建設，主要包括：
一是加強壟斷行業法律法規體係建設，促進依法依規監管。與西方發達國家相關產業改革的立法速度相比，我國立法明顯滯後。目前我國壟斷行業的主要立法，如《電力法》、《鐵路法》和《航空法》等，都還是舊體製下的產物，已經不能適應市場經濟條件下壟斷行業發展和改革需要，特別是由於監管立法方麵的缺失，上下位法的不配套銜接，許多監管職能缺乏法律的明確授權，造成了壟斷行業的監管機構難以依法依規監管，監管的權威性和有效性大大降低。監管立法的缺失也容易導致監管失靈，使監管機構的自由裁量權過大，監管過程透明度降低，增加了監管部門被俘獲和發生尋租行為的風險。
二是健全監管機構組織體係建設。目前，壟斷行業除了電力以外，電信和民航都是由政府主管部門監管，如信息產業部和民航總局，集政策職能、監管職能與反壟斷職能於一身，監管角色不清晰；另一方麵，其他行政部門在市場準入、定價與價格監督檢查、反不正當競爭等方麵的職權仍然存在，造成一些領域監管職能交叉、多頭監管，而某些領域又無人負責的弊病。監管越位與監管缺位並存，因此，從監管效率來看，建立專業的、透明的、職能單一的監管機構，是趨勢所在。我國壟斷行業，監管權配置的主要問題是過度分散，主要表現在兩個方麵：--方麵，監管機構設置過於狹窄，缺少綜合性與全局性，彼此有內在聯係的被監管行業往往被人為地分割在不同的監管機構，如在交通運輸領域，交通部隻管理公路與水路運輸，民航、鐵路各自有獨立的管理部門。另一方麵，統一的監管權往往被分割在行業監管機構與其他綜合政策部門或執法部門之間，壟斷行業政府監管機構在進入、價格、互聯互通、標準、經營等方麵的主要監管權，實際上由計劃、財政、工商、技術監督等眾多部門分管，這樣不僅加大了執法成本，而且還會導致監管秩序的混亂，降低執法效率。隨著政府機構改革的不斷深入，應考慮設立綜合性的交通（包括鐵路、公路和水運、民航）、能源（包括電力、煤氣等）、通信（包括電信、廣電等）等監管機構，並且盡量將分散的監管職能集中於一個專業監管機構。