到2007年第二聯邦製委員會1994年在兩德統一的背景下進行的憲法改革並沒有實現對聯邦製的根本改造——廓清聯邦和州的職權劃分、消除政治糾纏體製，其結果雖然能為聯邦和州兩方接受，但卻不能讓各方滿意。因此，在它完成之時，要求再度改革的呼聲就已經不斷響起。而隨兩德統一的後果日益清楚地表現出來以及歐洲一體化進一步向縱深發展，德國聯邦製單一化合作模式的問題更加突出，改革呼聲在各界引起的回響更大。
改革的呼聲為什麼如此激烈？在此，有必要對前麵所述的德國聯邦製的發展及其問題作一簡短的回顧和總結。
單一化·合作聯邦製·政治糾纏
如前所述，德國聯邦製從來都不是以聯邦和州之間權力的分立為取向的。1871年和1919年聯邦國家的憲法就已經建立了聯邦和州從功能上進行合作，也就是聯邦和州兩個國家層級在立法和執行上履行不同功能的結構。職權，或者說國家任務的履行主要是按照權力的功能，而不是像美國等聯邦製國家那樣按照政策領域劃分，這也就是所謂的“複合聯邦製”與“分立聯邦製”的分野。
1949年重建後的聯邦德國，聯邦製中合作的色彩越來越突出，聯邦和州這兩個決策層日益糾纏在一起。這種發展趨勢的基礎就是《基本法》中所繼承的傳統聯邦製的建構原則，它使聯邦和各州無論在行使自己的權力還是在完成許多國家任務時都必須緊密合作。最突出的製度特征就是各州參與聯邦立法的機構——聯邦上院。
1969年憲法改革（財政大改革）是戰後德國聯邦製發展的一個重大轉折點。從此，聯邦有權要求各州實行統一的經濟和預算政策；反過來，各州通過聯邦上院獲得了更多的參與聯邦立法的權力。合作聯邦主義進一步加強，甚至滲入州所剩下的為數不多的專屬立法領域。決策結構變動的輸家是在地區一級履行立法和政策製定功能的各州議會。聯邦上院權力的擴大使州政府得到補償，而不是州議會。1969年憲法改革還創造了政治糾纏的另一個工具——《基本法》第91a-b兩條所規定的共同任務。聯邦和州在原來完全屬於州的權力範圍內針對某些任務共同決策、共同計劃、共同出資。同時，聯邦借助財政撥款介入州的任務領域，並通過越來越詳細的框架立法進一步擴大了對州的影響。
州立法權向聯邦的推移得到聯邦憲法法院對原《基本法》第72條中有關競合立法的規定（需要性條款）判決的幫助。1994年憲法改革以“必要性條款”代替了“需要性條款”，“維護統一的生活條件”為“創造同等價值的生活條件”取代，但這一措辭上的修改實質意義並不大。聯邦仍然可以像往常一樣，為“創造同等價值的生活條件”或者維護“法律和經濟上的統一”。根據《基本法》第77條在某些政策領域為各州立法劃定框架，各州自主權不斷削弱的趨勢並沒有得到有效的抑製。
因此，立法權集中於聯邦仍然是一種現狀。州的重要職責除了法律執行、行政管理之外，仍然是決定自己的財政支出。由於聯邦同樣也能對州的行政任務的內容以及有關財政方麵的事務作出一般性的規定，這種形式的政治糾纏所造成的權力分配實際上有利於整個國家的宏觀調控，有利於製定和實行全聯邦盡可能統一的政策。此外，在聯邦上下兩院為不同的政黨主導時，政治糾纏也潛伏了一種政治“阻攔”的危險。
聯邦和各州多種多樣的相互製約和糾纏在財政製度中也得到反映。在聯邦製國家中，理論上最理想的狀態是某一國家任務的權力與財政上對此任務的責任是同一的。因此，《基本法》第104a條規定，聯邦和各州應分別負擔履行各自任務所需的支出，為超出自己管轄範圍之內的任務出資是一種違憲行為。這就是所謂規製權和籌資權相統一的“財政對應”原則。但是，《基本法》規定了一係列例外，除了聯邦和州的共同任務之外，第104a條第2—4款規定了委托行政、錢款發放和財政支援的例外，第120條又規定了社會保險負擔補貼的例外。從更廣的意義上看，聯邦撥款給州發放公職人員交通補貼，同樣也是一種混合出資。所有這些規定都給聯邦打開了對州的事務施加影響的大門，同時，它也要求聯邦政府和州政府兩級的緊密合作，州議會的權力從而受到侵蝕。
自1969年財政大改革建立由個人所得稅、增值稅和法人所得稅這幾種收益最高的稅種組成的聯邦和州的稅收聯盟以來，各州在稅收政策方麵幾乎已經沒有任何實質意義上的自主權。除了某些意義不大的稅種，聯邦壟斷了稅收立法，決定了大部分稅種的設立和稅率。由於財政和稅法涉及聯邦和州的關係，因此其立法又必須經過聯邦上院的批準。因此，盡管各州政府通過聯邦上院參與稅收立法，但沒有哪一個州能夠單獨決定自己的稅率或課稅估算基礎。
聯邦立法給各州及其鄉鎮帶來的執行和行政的支出負擔，極大地削弱了後者在財政政策上實現自我負責的能力，並限製了它們在其他政策上的活動餘地。此外，財力較弱的州常常被聯邦以財政幫助為條件而收買，同意聯邦的措施，從而實際上削弱了州的整體相對於聯邦的地位。
財政平衡——這一德國聯邦製中規定稅收收入如何在各州之間進行分配的最重要工具——更是問題重重。從經濟學的角度看，這一製度帶來了一種負麵的吸引效應。在州的財政收入中相當大的一部分被用於各州之間再分配的情況下，納稅的公民實際上失去了對自己所在州的政治意誌形成施加影響的力量，因為他們隻能讓政策的決策者承擔有限的責任。同時，鞭打快牛的做法使各州失去了擴大自己稅源的興趣。而且，財政不平衡的州獲得轉移支付的做法實際上助長了某些州政府不負責任的政策。隻要赤字按照聯邦製國家團結的原則由各州和聯邦承擔，各州政府對於避免赤字就不會有什麼吸引力。
聯邦製國家確實應該解決其成員國自治和團結這一棘手的問題，在維護各州的自治、自我責任和個性以及團結和共同的責任之間找到一條較好的道路。但在這個方麵，德國的做法顯然並不成功，因此，人們對此的批評此起彼伏。
聯邦製的範式轉移——從合作聯邦製到競爭聯邦製
自然，改革的呼聲大多是與對政治糾纏體製的批評聯係在一起的。政治糾纏是1969年聯邦製改革後加強了的合作聯邦製的一種表現形式，也是此後一直到20世紀80年代末為止德國聯邦製的顯著特征。正如德國學者基爾佩和洛塔指出，聯邦和各州在職權的履行上盤根錯節、在尋求最小分母的基礎上共同決策的政治糾纏體製與其說保護了在德國聯邦製中參與合作的各個政治層麵的參與權，不如說它找到了一種從國家整體宏觀調控的利益出發、盡可能在聯邦範圍製定劃一政策的職權劃分規則（Kilper/Lhotta，1996：97）。
自20世紀80年代起，對政治糾纏的批評日益激烈。除了聯邦與州職權劃分、責任不清的問題外，這主要是由於人們對國家宏觀計劃和調控所抱有的疑慮不斷加深。與60—70年代相比，人們現在對合作聯邦製在政治糾纏體製這一工具的幫助下發展成一種緊密結合在一起的行動和決策體製不再抱有什麼期望。政治糾纏能夠在很大程度上平息社會衝突、解決問題，是一種得到普遍接受的政治程序，它有助於形成一種以共識為取向的政治文化。但是，它同時造成決策的漫長複雜，缺乏效率，並阻礙最優方案的通過。不論在哪一個政策領域，政治決策層的這種緊密糾纏都導致決策效率的低下。而且，事實已經表明，靠聯邦援助並不能解決住房問題，80年代初區域經濟發展的問題也不比70年代初更容易解決（Sturm，2001：46-47）。
聯邦製的一個基本原則是決策貼近地方，各個地區因地製宜地解決問題，而不是在整個國家的範圍內采用一種解決方案。輔助性的原則同樣要求問題盡可能在地方的層麵解決，而不是依靠中央國家。政治糾纏盡管有其作用，但它對整個政治體製解決問題能力的損害或許更大。
盡管如此，各州對於政治糾纏的態度並不一致。一些州認為，進一步的政治糾纏將使聯邦製縱向分權的原則失去意義，而且已經沒有任何充足的理由來為職權進一步向聯邦集中辯護；另一些州則因聯邦參與共同項目而給其財政提供的額外資金支持聯邦的參與。此外，大部分州也不願意放棄隨聯邦介入州的政策領域而得到加強的州對聯邦許多政策領域的參與。
事實上，州固守政治糾纏結構的政策主要受到各州職能部門官員的支持（Lhembruch，1998：46）。聯邦和州行政部門的官僚在實踐和製度上的這種習以為常的合作，使人們不再擔心聯邦製中存在太多的劃一規定和太多的單一性。在70—80年代，各州行政機構也不太顧慮在某一州適用的方案是否同樣適用於其他州，維護聯邦國家內的多樣性並沒有被認為有太大的意義。此外，隻有財力較強的州才對聯邦的多樣性表現出較大的興趣，因為強調多樣性才能使它們單獨行動，使它們有時能不用顧慮聯邦國家的團結，讓它們以自己的方式解決特定的社會問題，或者不用再為自己不喜歡的任務出資。