戰後德國聯邦製思想的複興
在西德各州總理接過盟軍“法蘭克福文件”、受委托建立“一個聯邦類型的政府形式”之時,不僅西德各州聯合的形式已經出現,而且,聯邦製的思想不論在德國學術界、政治界,在出版物還是公共輿論中都已經廣為傳播。
一方麵,聯邦製本來在德國就具有悠久的傳統(見第1章)。另一方麵,中央集權和單一製的國家由於第三帝國的倒行逆施已經聲名狼藉。第三帝國的災難導致了一種回歸地區傳統的取向,使人們對德國曆史的“錯誤道路”、對俾斯麥和普魯士帝國進行批評和反思。早在戰爭結束之前,拋棄民族主義的權力國家、反對普魯士、從橫向和縱向兩個方向進行較為徹底的分權,已經是德國一些抵抗運動製定的憲法計劃的核心,也是德國的其他一些進步人士努力的方向。1945年之前,不少學者在其著作中就表達了使德國回歸聯邦製的願望,尤其是移民到瑞士和美國的德國學者建議將聯邦製作為治愈戰後德國國家的藥方,他們中比較知名的有天主教神學家卡爾·巴爾特和埃米爾·布龍訥、國民經濟學家威廉·勒普克、移居瑞士的慕尼黑國家法學家漢斯·納維亞斯凱(Hans Nawiasky)以及社會民主黨政治家、後來的巴伐利亞總理威廉·赫格納等等。對美國占領政策影響最大的是評論家詹姆斯·K。波洛克。他建議分割普魯士,加強鄉鎮管理機構,以法蘭克福為首都建立一個由相對平等的成員國組成的聯邦製國家。在德國國內,國家法學家格奧爾格·拉弗瑞特、弗蘭茨·W。耶魯薩勒姆、博多·登內維茨、漢斯·彼得斯以及威廉·格雷維都支持聯邦主義,認為以此為基礎建立的國家有助於防止集權統治的重演;魏瑪共和國正是由於削弱了聯邦製的權力製約成分,從而有利於權力的集中,使納粹的劃一成為可能,導致權力的濫用。
同時,強調聯邦製超越國家和民族的聯邦主義理論和強調社會組織機構和地區與中央關係的輔助性原則的天主教理論,也在德國出現某種程度的複興。而且,與北部、新教地區以及工業區相比,這些聯邦主義思想的影響在南部和西部的部分地方以及天主教地區更為強烈。
不過,人們也必須看到,聯邦主義的聲音無論在民眾還是在政治家中都沒有壓倒性的優勢。一個重要的原因在於,除了巴伐利亞、城市國家漢堡和不萊梅,新建各州都沒有悠久的傳統和曆史特征,它們大多是占領軍隨意劃界的產物。其居民因戰爭造成的巨大遷移浪潮來自德國各地,很多對自己現在居住的州並沒有故土一樣的情感。而且,更為普遍、影響更大的觀點是,戰爭帶來的巨大社會經濟後果和貧困問題的解決以及國家的重建,都必須依靠一個強有力的中央政權。此外,按照當時主流的民主觀,民主的要求是民族的要求,全體人民是主權的承擔者,其全體的代表應該不受製約地對憲法、政府的構成、立法等重大的政治問題擁有最終的決定權。這種傾向以及在此基礎上對聯邦製的疏遠或者說對新建各州的不信任態度,甚至在議會委員會的各個政黨中也有反映(見下)。
因此,在戰後的德國既存在聯邦製的討論、聯邦主義的複興以及擁護聯邦製結構的呼聲,也存在相反的聲音。所以,德國學者普費茨貼切地將西方盟國的作用總結為“首先和主要是進程的組織者,或者說發起者和推動者”(Pfetsch,1985:173)。可以說,如果沒有占領國的指令和美國對於這一指令的堅持,議會委員會在聯邦製的問題上可能會有所偏離,使新建國家的聯邦製色彩不如1949年真正建立起來的國家那樣鮮明。但是,德國固有的聯邦製傳統使人們能夠接受這種指令,對之作出妥協。
所以,戰後德國聯邦製的建立不是某些學者所說的強製聯邦化,不能被簡單地理解為一個由“外部”或者“自上而下”控製的過程。西方占領軍關於戰後德國重建的構想是德國采取聯邦製的一個決定性因素。但是,德國悠久的聯邦製傳統和戰後德國人民對它的認同也是一個重要因素。盟軍外部和自上而下的命令與德國內部自發和自下而上的兩個進程是相互影響的。這從議會委員會的製憲過程中也可以窺見一斑。