同時，禦史傅堯俞、趙瞻也有論列，力請罷還王昭明等，但朝廷始終沒有聽從這些建議。
宋代對統兵將帥權力的牽製還體現在許多方麵，如宋太祖時製定的“更戍法”，規定戍邊和駐紮地方的禁軍每隔三年更調一次，而將帥不隨之調動，有意識地造成兵不識將、將不識兵、師無常帥、帥無常師的局麵，使得將帥不能專其兵。
顯然，實行兵士番休互遷的真正目的是為了防止兵將結合而發生兵變。但這一規定使得兵將之間互不了解，缺乏有效的磨合和訓練，結果是“元戎不知將校之能否，將校不知三軍之勇怯”（《長編》卷三○。）。所以每遇戰事，兵將隻是臨時糾合，部隊自然缺乏凝聚力和戰鬥力。
實行將從中禦，通過各種手段限製、削弱將帥的權力，雖有利於皇權對軍隊的控製，但卻違背了軍事規律，曆來為兵家所忌諱，如《孫子兵法》認為：“將能而君不禦者勝”，又雲：“將在外，君命有所不受。”《孫子兵法·謀攻篇》。《六韜》亦雲：“國不可從外治，軍不可從中禦。二心不可以事君，疑誌不可以應敵。軍中之事，不聞君命，皆由將出，臨敵決戰，無有二心。”《六韜》卷三《龍韜·立將》。可見，“軍不可從中禦”是在先秦時期就已形成的優秀軍事思想，也是對戰爭規律的深刻總結，為曆代傑出政治家、軍事家所推崇。但北宋王朝卻廣設監軍寵臣，對將帥處處牽製，委任不專，將從中禦，勢必嚴重地削弱軍隊的戰鬥力，導致戰爭的敗北。北宋在軍事上積弱不振，與其不合理的禦將之道有直接關係。
第四節 改革思潮的興起
宋仁宗統治時期，在內憂外患交織相逼、社會嚴重動蕩不安的情勢下，出現了改革的潮流，並進行了一些改革的嚐試，其中影響最大的是範仲淹領導的慶曆新政。
真宗乾興元年（1022），仁宗遵真宗遺詔即位，年僅十三歲，朝政由劉太後主持。明道二年（1033）三月劉太後病逝，仁宗二十四歲，始親政。《宋史》卷二四二《後妃傳》稱劉太後臨朝稱製十一年，“號令嚴明，恩威加天下”，說明她在皇帝繼承的過渡期控製了局勢。不過，真宗在位時已呈現的冗兵、冗員、冗費等弊政，在劉太後臨朝期間繼續加重。劉太後臨朝後期還“稍進外家”，重用宦官，僥幸之風滋長。仁宗親政後革除了太後時的一些弊政，如景元年（1034）六月甲寅，朝廷下詔：“待製以上歲遇乾元節，已奏薦子弟恩澤，其除外任，非益、梓、秦、延並廣等六處，毋得更有陳乞。”《長編》卷一四○。但直至西夏元昊稱帝、宋與西夏發生戰事之前，朝政仍沒有得到大的改善。仁宗承繼劉太後所任用的宰相張士遜、呂夷簡等人因循守舊，又專橫跋扈。直言敢諫、倡導改革的官員範仲淹以及支持他的歐陽修、富弼、餘靖、尹洙等年輕官員皆受壓製。朝廷以“朋黨之戒”、“越職言事”等名義壓製改革派官員，引起社會強烈的反響，改革派得到同情，範仲淹、餘靖、尹洙、歐陽修被世人稱為“四賢”（《長編》卷一一八。）。
西夏的崛起給宋以極大的震動。宋本以為西夏不堪一擊，然而幾次大戰宋皆敗，宰相呂夷簡感慨道：“一戰不及一戰，可駭也。”［宋］田況《儒林公議》卷上，四庫全書本。與西夏的戰爭充分暴露了宋軍的腐敗，並加重了財政危機和百姓負擔。仁宗不得不“盡除越職之禁”，起用一些受壓製、有作為的官員，並數次下詔求直言、訪方略，朝野上下紛紛應詔上疏，獻攻守之策、論內政改革，政治氣氛活躍起來。由於朝廷采取一些軍政和經濟上的改革措施，並起用有作為的韓琦、範仲淹等人才經略西北，增強了防禦力量，而西夏因對北宋戰爭的消耗及對西蕃戰爭的失敗，加之遼朝的壓力，也願與宋講和，至慶曆二年（1042）冬雙方開始具體交涉和約事宜。宋仁宗在康定元年（1040）二月三川口之敗後對新任陝西安撫使韓琦說：“異類猖獗，官軍不習戰，故數出無功。今因小警，乃開後福。”《長編》卷一二六。宋在與西夏的戰爭中雖損失慘重，卻也使北宋政局出現轉機。
宋在與西夏發生戰事過程中，內部的階級和社會矛盾也在不斷深化，有些士大夫已敏銳地觀察到這種潛在可怕的統治危機，所以在提出禦邊之策的同時，又提出一些內政改革的意見，希望通過改善內部環境，增強禦外能力。宋、夏議和以後內部階級矛盾再次突出，農民起義及軍隊內部的反叛鬥爭、士兵暴動連綿不斷，大有燎原之勢。統治者普遍感到“盜賊者腹心之疾”，“夷狄者皮膚之患”（《歐陽修全集》卷九八《再論王倫事宜劄子》。），即內部“盜賊”起事比“夷狄”侵邊更有危險性，而且“外憂之起，必始內患”，安內才能禦外，而安內必須進行改革。恰巧在宋與夏議和之際，壓製改革派的宰相呂夷簡患重病求罷免，陝西轉運使孫沔上書猛烈抨擊他“黜忠言，廢直道”，入秉朝政“不更一事，以姑息為安，以避謗為知”，現在“契丹複盟，西賊款塞，公卿忻忻，日望和平。若因此振紀綱，修廢墜，選賢任能，節用養兵，則景德、祥符之風複見於今矣。若恬然不顧，遂以為安，臣恐土崩瓦解，不可複救。而夷簡意謂四方已寧，百度已正，欲因病默默而去，無一言啟沃上心，別白賢不肖，雖盡南山之竹，不足書其罪也”（《長編》卷一三九，慶曆三年正月丙申記事。）。後仁宗同意呂夷簡罷相，同時起用王素、歐陽修、餘靖諸人知諫院，史稱“時陝右師老兵頓，京東、西盜起，呂夷簡既罷相，上遂欲更天下弊事，故增諫官員，首命（王）素等為之”（《長編》卷一四○。）。不久仁宗又將立功邊塞頗有威望的韓琦、範仲淹調到中央任職，商討改革事宜，揭開了改革的序幕。
在與西夏發生戰事的過程中，臣僚紛紛上奏禦邊之策，其中也涉及內政改革，特別是要求實施一些緊迫的軍政與經濟改革措施，以適應戰爭需要。在與夏議和、農民起義“蜂起”的情勢下，臣僚紛紛上奏禦盜之策，更強烈地呼籲通過改革穩定內部，並認為這是比禦邊更為重要的問題。此外，自仁宗親政以來，或為整頓綱紀，集思廣益，或為應付水旱蝗蟲、地震日食等災異，以通下情，數下詔許中外臣僚言朝政得失及治國、備災之策，促使諸多社會矛盾暴露及改革方案問世。這些皆為慶曆新政的實施開辟了道路或奠定了基礎。
仁宗親政以後，為適應改革的要求而進行的內政方麵的重大調整舉措主要體現在三個方麵：
首先是重用諫官，廣開言路。仁宗親政初期，左右朝政的宰相呂夷簡壓製倡導改革、直言納諫的官員，而且以“越職言事，薦引朋黨，離間君臣”《長編》卷一一八。的罪名，將範仲淹、餘靖、歐陽修等人一一貶斥。景三年（1036）五月丙午，光祿寺主簿蘇舜欽上疏論納諫，其中雲：“臣睹丁亥詔書，戒越職言事，播告四方，無不驚惑，往往竊議，恐非出於陛下之意。蓋陛下即位已來，屢詔群下，勤求直言，使百僚轉對，置匭函，設直言極諫科。今詔書頓異前事，豈非大臣擁蔽陛下聰明，杜塞忠良之口，不惟虧損朝廷，實亦自取覆亡之道。夫納善進賢，宰相之事，蔽君自任，未或不亡。今諫官、禦史悉出其門，但希旨意即獲美官。多士盈庭，噤不得語。陛下拱默，何由盡聞天下之事乎？”指責宰相呂夷簡堵塞言路，為敢言者範仲淹等鳴不平。寶元元年（1038）正月丙午，仁宗“以災異屢見，下詔求直言”，蘇舜欽又應詔上疏論言路、擇賢諸問題，其中雲：“禦史、諫官之任，臣欲陛下親擇之，不令出執政門下。台諫官既得其人，則近臣不敢為過，乃馭下之策也。”宋祁也上疏指出：“諫官、禦史由宰司之進拔者，非陛下之利也。”強調台諫官由“陛下自意擢之”。康定元年（1040）二月丙午，仁宗聽從富弼之言，徹底取消越職之禁，言路大開。慶曆三年（1043）三月癸巳，仁宗“親除王素、歐陽修、蔡襄、餘靖為諫官，風采傾天下”，八月戊戌又詔“諫官日赴內朝”，參議軍國大事，言事官地位進一步提高。參見《長編》卷一一八、一二一、一二六、一四○、一四二。蘇轍評論道：
仁宗皇帝仁厚淵嘿，不自可否，是非之論，一付台諫。孔道輔、範仲淹、歐陽修、餘靖之流以言事相高。此風既行，士恥以鉗口失職。當時執政人臣豈皆盡賢，然畏忌人言，不敢妄作。一有不善，言者即至，隨輒屏去。故雖人主寬厚，而朝廷之間無大過失。《欒城集》卷三六《論台諫封事留中不行狀》，《蘇轍集》。
可見仁宗重用台諫官，言路大開，連執政大臣也感到人言可畏，“不敢妄作”，改變了以前由執政大臣控製台諫的局麵。當然，仁宗能如此，很大程度上是由內憂外患形勢所逼，急需廣泛聽取意見，擢用治國人才。
其次是減省冗費，增加國用。仁宗親政前後冗費已成為社會的突出矛盾之一。景元年（1034）正月甲戌，仁宗詔令“執政大臣議更製”，主要意圖是減省冗兵，發展農業生產。不久，三司使程琳上疏論“兵在精不在眾”（《長編》卷一一四。），請揀汰河北、陝西禁軍。由於當時需要加強西北戰備，沒有實行。
寶元二年（1039）二月，權度支判官宋祁上疏論三冗、三費。三冗為：天下有定官無限員；天下廂軍不任戰而耗衣食；“僧道日益多而無定數”。三費為：道場齋醮，無日不有，百司供應，不可貲計；京師寺觀，或多設徒卒，或增置官司，食糧所給，三倍它處；罷黜之臣仍帶使相、節度之銜，貪取公用，坐靡國費。他希望仁宗能“燭見根本，去三冗，節三費，專備西北之屯”。同年五月癸卯，兼天章閣侍講賈昌朝上書指出：“今西夏僭狂，出師命將，以遺朝廷之憂。民力頗困，是則可憂。自天聖以來，屢詔有司節省用度，以至於今，未聞有所施行。……願陛下鑒已往之失，察當今之務，取景德已來迄於景，凡百用度，靡有巨細，校其所入所出之數，約以祖宗舊製，其不急皆省罷之。”此裁減冗費的建議受到仁宗重視，他命張若穀、任中師、韓琦諸大臣與三司討論減省措施上報。後來因西夏戰事吃緊，所需財用增多，諸種賦斂加重，朝廷憂慮的首先還是應付邊事，故減省之事便暫緩實行。至慶曆二年（1042）夏，與西夏戰事緩和，知諫院張方平又上疏呼籲“寬財用，紓民力，助三司均節”。仁宗遂命賈昌朝、田況、張方平與權三司使姚仲孫“同議裁減浮費”。此後還成立了三司詳定減省所，自上而下減省開支，如大幅度裁減對皇後、妃嬪、宗室的諸種賞賜，減省齋醮、祭祀費用，裁減諸路供官吏支配的公使錢及州縣差徭賦斂。宋、夏議和後又“切責邊臣及轉運司趣議裁節，稍徙戍兵還內地”。不過這些減省措施並未收到多少實際的效果。以上參見《長編》卷一一四、一二三、一二五、一三五、一三六、一三九，《宋史》卷一七九《食貨誌下一》“會計”條。
第三是整頓吏治。仁宗親政以後，許多大臣在所上奏疏中都涉及吏治問題，如明道二年（1033）範仲淹所奏救弊八事，景元年（1034）二月李淑上時政十議，寶元二年（1039）蘇伸上便宜八事，慶曆元年（1041）孫沔連上五奏，論磨勘、恩蔭、內降諸問題，但皆未受到重視。慶曆三年（1043），一些士大夫鑒於內部矛盾尖銳，農民起義蜂起，又反複奏論吏治問題。同年三月，歐陽修擢知諫院時上疏指出：“天下官吏員數極多，朝廷無由遍知其賢愚善惡”，“諸路轉運使等，除有贓吏自敗者臨時舉行外，亦別無按察官吏之術。致使年老病患者、或懦弱不才者、或貪殘害物者，此等之人布在州縣，並無黜陟。因循積弊，官濫者多，使天下州縣不治者十有八九。今兵戎未息，賊役方煩，百姓嗷嗷，瘡痍未複，救其疾苦，擇吏為先。”因此他請朝廷特立按察之法，“選強幹廉明者為諸路按察使”，“別議黜陟之法”。五月戊寅，朝廷命“諸路轉運使副並兼按察使副”，按察所轄官吏（實際執行不力）。後來歐陽修又多次上疏強調“朝廷精選強明之員”充當按察使，擇賢愚善惡，黜陟州縣官吏，以澄清吏治，平息“盜賊”。
此時由陝西調到中央任樞密副使的韓琦、範仲淹上疏指出：“天下郡邑，牧宰為重”，而朝廷選任不慎重，各地知州、通判、縣令“因舉薦擢任者少，以資考序進者多，才與不才，一途並進，故能政者十無二三，謬政者十有七八”。讓這些“不才之吏”管理地方，致使“賦役不均，刑罰不當，科率無度，疲乏不恤，上下相怨，亂所由生”，即地方統治不穩的根源在“不才之吏”。因此韓琦、範仲淹建議先由中央高官於朝臣中推薦“堪充舉主者”，再由舉主薦舉堪充知州、通判、知縣者，並據被薦舉之人的善惡表現予以獎懲。他們還提出“特選臣僚舉官”的方案，以示朝廷“憂勞之意”。後朝廷參酌其議，詔令“臣僚舉職官州縣官充京朝官，判、司、簿、尉充縣令，流外出身州縣官充令錄班行”，希望通過薦舉法澄清吏治。
知諫院歐陽修在慶曆三年（1043）六月又上疏指出：“近日四方盜賊漸多，皆由國家素無禦備而官吏賞罰不行也。臣謂夷狄者皮膚之患，尚可治；盜賊者腹心之疾，深可憂。朝廷終未嚐處置，遇有一火賊，則倉黃旋發兵馬而不思經久禁止之法。”然後以沂州軍卒王倫起事為例，說明州縣官吏無能，提出“為今計者，必先峻法令。法令峻則人知所畏，自趨而擊賊”。右正言餘靖也說：“朝廷所以威製天下者，執賞罰之柄也。今天下至大而官吏弛事，細民聚而為盜賊，不能禁止者，蓋賞罰不行也。若非大設堤防以矯前弊，則臣憂國家之患不在夷狄，而起於封域之內矣。”希望通過厲行法製整頓吏治。這年九月樞密副使富弼又上“備賊之策”，強調擇地方要害“屯聚兵馬”，加強守備，選拔有才能者任地方官，平息各處“盜賊”，並指出：“臣切謂非盜賊果能強盛，自是朝廷隻守弊法，不肯更張，惟恐不才不賢者怨恨，不早罷去，故以州縣委賊殘害。”他感歎朝廷“若猶因循苟且，尚務偷安，不練人謀，隻求天幸”，則“五代之禍，不旋踵而至矣”。以上參見《長編》卷一四一、一四三。
以上所述廣開言路，擢用改革派人才，可謂改革的前提條件，而減省冗費，尤其是整頓吏治，則是舒緩民力、穩定統治的當務之急，也是改革的基本要求。慶曆新政正是在此基礎上展開的。
仁宗在改革潮流推動下，任用範仲淹、富弼、韓琦等人為執政大臣，責成他們就“當世急務”提出意見。慶曆三年（1043）九月，範仲淹將自己多年來關於改革施政綱領的思考寫成《答手詔條陳十事》（《範文正公集》，《範文正公政府奏議》卷上，四部叢刊本。），亦稱《十事疏》，係統陳述了改革方案。同時，富弼也上書陳當世之務十餘條及安邊十三策，韓琦先陳八事，又陳救弊八事。歐陽修等諫官也相當活躍，他們一再呼籲改革時弊。在諸多改革方案中，最為深思熟慮、切實可行的是範仲淹的《十事疏》。範仲淹首先提出改革的必要性：“曆代之政，久皆有弊，弊而不救，禍亂必生”，“我國家革五代之亂，富有四海，垂八十年，綱紀製度，日削月侵，官壅於下，民困於外，夷狄驕盛，寇盜橫熾，不可不更張以救之”，鑒於官僚體製之弊端及內憂外患之形勢，不改革便沒有出路，而改革必須抓住根本問題：“欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源”，以達到“法製有立，綱紀再振”，從而穩定統治的目的。為此，範仲淹提出十項具體改革措施：
一、明黜陟。黜陟是對官員定期考核以決定升降，宋代稱之為“磨勘”。北宋對官員的考核、升遷製訂了磨勘製度，本應勘驗官員的才能高低、政績得失予以升降，而實際執行則按例“文資三年一遷，武職五年一遷”，“不限內外，不問勞逸，賢不肖並進”，由此“人人因循，不複奮勵”。明黜陟即重定文武官員的磨勘之法，強調要嚴於考績，抵製濫進，責成實效，以提高行政效率。具體改革意見是根據官員職務、政績及有無保舉規定磨勘年限，有“大功大善”或“老疾愚昧”者另行處置，以求“人人自勸，天下興治”。
二、抑僥幸。這是針對恩蔭製度而發的。北宋由恩蔭即任子製度造成官員冗濫，特別是高級官員“每歲奏薦，積成冗官。假有任學士以上官經二十年者，則一家兄弟子孫出京官二十人，仍按次升朝，此濫進之極也”。任官者常政事不舉，刻剝不暇，以致“審官院常患充塞，無闕可補”。因而範仲淹提出要防止恩蔭冗濫，對恩蔭要加以限製。限製的辦法是“兩府並兩省官等，遇大禮（郊祀）許奏一子充京官”，“每年聖節更不得陳乞”，其他各級官員也相應遞減，以防權貴子弟壟斷官位，“與孤寒爭路，輕忽郡縣，使生民受弊”。
三、精貢舉。這是就改革現行的科舉製度而提出的。北宋前期科舉“專以辭賦取進士，以墨義取諸科”，造成一般學子專攻辭藻，“有才有識者十無一二”。因此範仲淹建議“進士先策論而後詩賦，諸科墨義之外，更通經旨。使人不專辭藻，必明理道，則天下講學必興，浮薄知勸，最為至要”。再者，要求諸地興辦學校，勸學養士，外地“解發”進京科考的士子“須是履行無惡、藝業及等者”，而且考試“不封彌試卷”，即取消試卷糊名，以便核其名實，選拔品學兼優的人才。
四、擇官長。由於北宋朝廷對地方官吏缺乏嚴格的考核，致使“懦弱者不能檢吏，得以合民；強幹者惟是近名，率多害物”。範仲淹建議由中央到地方自上而下薦舉官吏，以“舉主多者先次差補”，並由考核部門記錄被舉者的“曆任功過”，以便獎懲。他認為“如此舉擇，則諸道官吏庶幾得人，為陛下愛惜百姓，均其徭役，寬其賦斂，各獲安寧，不召禍亂”。
五、均公田。公田即官員的職田，是地方官僚俸祿的一部分。宋真宗時官員冗濫，“至有得替守選一二年，又授官待闕一二年者”，這些守選、待闕之人無俸祿保證，隻好求人“貸債以苟朝夕”。而這些人任官之後，為了還債或補償損失，“至有冒法受贓，賒舉度日，或不恥賈販，與民爭利”，本身就是“負罪之人，不守名節”，吏治根本不可能搞好。在此情況下，真宗皇帝恢複前代職田之製，以增加官員的俸祿，希望“中常之士自可守節”。但職田的分配弊端很大，“以其有不均之謗，有侵民之害”。因此範仲淹建議“外官職田，有不均者均之，有未給者給之，使其衣食得足，婚嫁喪葬之禮不廢，然後可以責其廉節，督其善政”。
六、厚農桑。範仲淹認為“善政之要，惟在養民，養民之政，必先務農”，“今國家不務農桑，粟帛常貴”。他建議因地製宜講述農政，每年秋季，讓“州軍吏民各言農桑之間可興之利、可去之害”，開渠築堤等水利工程，“每年於三月間興役，半月而罷”，“如此不絕，數年之間，農利大興”。
七、修武備。這是針對北宋募兵製提出的改革建議。宋初為防藩鎮割據，聚重兵於京師。現因西北用兵，“京師衛兵多遠戍”，新招之兵又素質低劣，“恐急難之際，宗社可憂”。因此範仲淹建議參照唐朝府兵之製，先於京畿近輔招募強壯衛士五萬人，使其三時務農，一時教戰，“此實強兵節財之要”。待京畿近輔招募完畢，再推行諸道。
八、減徭役。鑒於州縣建置多、戶口少、徭役繁雜的狀況，範仲淹建議合並一些戶口稀少的州縣及稅務機構，其減省之役人“各放歸農”。由西京、大名府漸次推廣全國。
九、覃恩信。國家三年一次郊祀，大赦天下，免百姓積欠的賦稅，但“一兩月間，錢穀司存督責如舊”，國家恩澤“盡成空言”。因此範仲淹建議“今後每遇南郊赦後，精選臣僚往諸路安撫，察官吏能否，求百姓疾苦，使赦書中及民之事，一一施行”，對違製的官員予以懲罰，以取信於民。
十、重命令。“今睹國家每降宣敕條貫，煩而無信，輕而弗稟，上失其威，下受其弊”，範仲淹建議朝廷所頒製敕要經過慎重討論與審核，“必可經久，方得施行”，各級官吏必須嚴格按敕命行事，違者處罰，如有未當，可以上奏申明，經詳察合理，別從更改。
以上十項改革方案的主要內容是整頓吏治，限製特權，提高行政效能，緩解財政困難，穩定和加強封建統治。此外，厚農桑、減徭役亦有利於發展農業生產，減輕人民負擔。
仁宗慶曆年間主張改革的人較多，而由於不同的人對社會矛盾的認識不同及個人立場的差異，所提改革內容及方法途徑也有所不同。有不少論者以為範仲淹的方案“更張無漸，規摹闊大”（《宋史》卷三一四《範仲淹傳》。），即過猛過大，不實際可行。仁宗對範仲淹的改革方案很讚賞，自慶曆三年（1043）十月至四年（1044）五月，除“修武備”一項“輔臣共以為不可”而外，其餘諸項先後以詔書形式頒行全國，時稱“新政”。
慶曆新政中最重要的內容，如明黜陟、抑僥幸、擇官長等，矛頭指向有特權的高官和老病無能的庸官，必然遭到他們強烈的反對。所以新政剛剛實行，朝中便“論者藉藉”。據歐陽修記載：“磨勘任子之法，僥幸之人皆不便，因相與騰口。”《歐陽修全集》卷二一《範仲淹神道碑銘》。反對者指斥範仲淹、歐陽修等為“朋黨”，結幫拉派，“更張綱紀，紛擾國經”。仁宗也產生了疑惑。範仲淹、富弼等人在反對派的強大壓力下，不得不離開中央，支持新政的官員也被貶斥，頒行的新政行之一年左右又先後罷去。慶曆五年（1045）正月，參知政事範仲淹罷知邠州，標誌新政徹底失敗。
慶曆新政時間短暫，沒有達到預期目標，社會矛盾仍在加劇，許多士大夫仍在探討種種改革方案，如王安石、司馬光、蘇軾等人皆在仁宗嘉年間提出自己係統的改革方案。局部地區還出現改革的嚐試，如經濟方麵，郭諮在蔡州等地行方田均稅法，李參在陝西行青苗錢，範祥在陝西改榷鹽為通商法，包拯在三司改科率為和市，李複圭在兩浙將部分差役改為募役等。這些改革為後來王安石變法提供了經驗並奠定了基礎。熙寧二年（1069），神宗任用王安石變法，距範仲淹主持慶曆新政時隔二十五年。