袁世凱半生匍伏在皇權之下，非常羨慕帝王的淫威，把做皇帝視為人生權力、榮譽、享樂的極峰。他的帝王思想由來已久，至晚在辛亥革命爆發前後即已有成就帝王之業的打算。前幾年他沒能稱帝，是因為客觀條件不允許，如今最大的社會障礙——資產階級民主派被清除了，自己得了天下，爬到峰頂上去的心情便急切起來。他開始放空氣，造輿論。他常常以否定的口氣問他的部下：“共和辦得怎麼樣？”有時則幹脆說：“共和辦不下去”，中國數千年來都是帝王君臨天下的曆史，“非帝製不可”，表明他對封建君主製的向往和迷戀。在他看來，“國非公器，人惟獨尊”，決心“以萬民之膏血，博一己之尊榮”，要嚐一嚐皇冠的滋味。
袁世凱經常與梁士詒、楊度等人評論西方各國英武絕世的人物，如普魯士國王威廉、俄國沙皇被得大帝、美國總統華盛頓、法國皇帝拿破侖等。袁世凱笑著說：“威廉、彼得大帝、華盛頓，他們一生的事跡，我很欽佩，但卻不願意學習，隻有拿破侖與我相似。我小站練兵不次於拿破侖募集十字軍，癸醜（1913年）之戰，威懾東南半壁江山，與拿破侖震驚歐洲，沒有什麼兩樣。”說完，哈哈大笑。楊度恭維說：“大總統就是東方的拿破侖啊！”袁世凱樂不可支：“你這句話，算是說到我心裏去了。”
袁世凱早有稱帝之心，陰謀搞帝製。
有幾個傳說流傳甚廣。
某年某月某日，茶童照例端著用碧玉製成的杯盞，侍候正在午睡的袁世凱。因為袁世凱每日午睡醒來，必要飲一口香茶。
這茶杯是用上等碧玉雕刻而成，是朝鮮國王賜給定世凱的，袁世凱十分珍愛。
這時袁世凱尚未醒來，茶童捧著香茶呆呆地站在床邊，看著大總統。他越看眼越花越模糊，等他細細一定神時，他看到床上睡的哪裏是大總統，他看到的是一隻大蟾蜍。
這茶童嚇得一楞怔，手中的茶杯不由得啪地墜地而粉碎。
這時袁總統仍在熟睡之中，茶童暗自慶幸。他自知惹下大禍，不知所措，隻好去請教侍奉領班。
領班見多識廣，沉吟一會兒，便有了主意，他讓茶童等大總統醒來時如此這般地答話即可，茶童心裏這才踏實一些。
睡醒的袁世豈沒有喝上香茶，又見鍾愛的茶杯被摔碎，不由怒上心來，喝問茶童這是怎麼回事。
茶童怯怯地說：“小的不敢說實話。”
袁世凱道：“有什麼不敢？”
“小的怕大總統怪罪”。
“你照實說說看！”
“剛才……我看見床上……”
“看見床上什麼？”袁世凱不耐煩了。
“我看見睡的不是大總統。”
“亂說，不是我又是誰？”
“是一條五爪大金龍，閃閃金光，正要騰空而飛……我嚇得一走神……茶杯就掉在地上。”
“嗯”，袁世凱心裏一樂，一屁股坐下，麵上還是原樣，他沒再言語。沉默一會兒，他順手從桌上拿起一件值錢的東西，遞給茶童：“這事悶在肚裏，休要對別人亂講”。
於是茶童逢凶化吉。當然。這是傳說。
還有一條鐵聞：一夕，袁將就寢，忽聞人聲喧雜，大疑。正擬派人往查，一侍從匆匆自外入，駭告袁曰：“蛇！蛇！蛇！” 袁歎曰：“蛇為宮中常見之物，胡為倉皇若是？” 侍從喘息稍頓，又曰：“是條赤蛇，盤旋居仁堂梁上，纏繞數匝，狀至駭人，侍逐之弗去，且昂首向人作吞噬狀”。 袁尚未及答，時袁某妾在側，急進言曰：“妾聞蛇交冬令，從不輕易出洞，且其體大而色赤，必非凡品。意者其有吉祥之兆乎？老爺子何不往視之，妾將偕行也。” 袁曰：“喏！”
於是偕妾至居仁堂，果見赤蛇在焉，通體深紅色，隱約間似有鱗甲齒齒然，吐怪舌若電，毫不懼人。
赤蛇睹袁至，不移動，俯首下視，向袁點頭，已而，蛇循梁行，及屋之西隅，鑽牆穴入，倏忽不見。人皆嘖嘖稱異！
以上記載同樣是一個傳說。
又某日，袁世凱收到某天文學家上書，書曰：“由某日起，三更以後，有帝星朗照某某緯度，正在河南項城縣地區，茲己逐次北來，月後可至京師，上天垂象，當屬在吾皇也。”
袁世凱看後將信將疑，於是於某夜，和其長子袁克定一起登某殿月台上，果如所言。袁大喜。於是京中轟動一時。
這種事情的真實性很難說清，但在當時的中國民間卻廣為流傳。
袁世凱想當皇帝，於是種種帝製的征兆也就不斷出現。征兆的出現，又加速了他帝製自為的步伐。
1914年底，袁家項城祖墳的墳丁來京報告，說在袁世凱生父袁保中的墳側長出一紫藤來，長逾丈許，蜿蜒盤繞，狀似龍形。袁世凱本來就迷信風水之說，以為這是祥瑞之征，好不高興，立即厚賞墳丁。於是，又特派其長子克定回鄉觀察。袁克定自河南項城回信說，此言屬實。袁世凱大喜，回信讓袁克定招募墳丁，築牆護衛，以防牛羊踐踏。
盡管隻是迷信之說，也構成了袁稱帝的外部刺激。但是，最大的外部刺激則來自於帝國主義。一些主要帝國主義國家，對袁世凱複辟帝製的活動，或支持，或默許。無論日本、美國、英國、德國或沙俄，都在不同程度上給予袁某種鼓勵或實際的援助。日本首相大隈重信曾說：“中國應該有皇帝”，完全讚成“改國體”，表示“改共和為帝製是中國內政問題，袁大總統可以放心進行”。沙俄外交大臣沙查諾夫曾向日、英兩國政府表示：“俄國政府不反對在中國實行帝製政體。”英國駐華公使朱爾典聲明，早在辛亥革命時期，英國就和美國一道，主張君主立憲，現在“若中國無內亂，則隨時可以實行”帝製複辟。美國聲稱：“亟盼”帝製運動“能在短期內順利完成”。美國傳教士李佳白還上書袁世凱“為君主之治”，鼓吹“治理中國永久之政策，舍專製必無適宜之體”。
德國的態度也是明確的。1913年的9月底，袁克定以“就醫”為名赴德國，抵柏林後，說見德皇威廉二世，威廉賜宴便殿密談良久，“力陳中國非帝製不能圖強”，並答應在“財政器械”方麵“給予大力援助”。袁世凱得到報告，亦非常興奮，仿佛吃了定心丸。
經過1913年至1914年的醞釀，到1915年初，皇帝的鬼影已若隱若現，由總統變皇帝的鬼把戲便開始由秘密階段而進入公開階段。1915年1月，袁克定約請梁啟超赴湯山春宴，隻有楊度一人作陪。談話時，袁克定曆詆共和之缺點，大談變更國體之好處，希望求得梁啟超讚同。梁啟超客觀地陳述了複辟帝製將帶來內政外交諸多危險。然而，袁克定聽不進去，梁啟超知道大禍將至，不久便移居天津，躲避袁家的糾纏。
正當袁世凱積極準備推行帝製之際，1914年爆發了第一次世界大戰。德、奧同盟國集團和英、法、俄協約國集團在歐洲展開了大廝殺。袁世凱一心想當皇帝，對雙方均不敢得罪，宣告中國嚴守中立，公布了中立條規。
日本帝國主義早有鯨吞中國的野心，隻因缺乏適當時機，如今歐洲列強卷入世界大戰，無暇東顧，日本認為把中國變為獨占殖民地的時機已經到來，決定參加協約國集團，借口對德國宣戰，侵略中國。英國駐華公使朱爾典對梁士詒講了實話：“英日聯盟，日必助英，德國所屬之青島，中國不自取。必有人起而代取之者。”
針對日本的侵略企圖，國內不少人主張對德國宣戰，立即奪回德國侵占的青島，使日本失去侵略的目標和借口。但因德國積極支持袁世凱當皇帝，袁不願與之失和，對之宣戰。
至於奪回青島，他連想都不敢想，說“先行下手，奪回青島，於情於勢，未嚐不是。但我國既經宣布中立，忽翻前議出兵，以助聯盟，恐外交上益增糾紛，且更恐動日本之疑忌，此著似可行而不可行也。”
不僅如此，當德國認為無力防守願將青島交還中國時，他還不敢直接接受，想經過美國之手轉交給中國。
日本駐華使館代辦小幡酉吉為此提出警告，他連忙聲明否認有與德國商議收回青島之事。
8月23日，日本對德宣戰，不顧中國中立，派兵強占青島（11月7日），奪取了德國在華的權益，並進占膠濟路，一躍成為東亞國際政治勢力的支持者。
袁世凱深知，要複辟帝製，必須首先取得日本的支持。因此，對日本侵占山東，他表麵上一再提出抗議，以敷衍廣大人民強烈的反侵略要求，而實際上則采取了退讓政策，在對德作戰的借口下，日本駐華公使日置益要求中國政府劃出中立區域，並提出日軍在中立地登岸，中國不能抗議。 袁世凱提出的惟一要求，是讓日本給中立國保留一點“體麵”。
9月2日，日軍大隊人馬配合少數英國軍隊在山東龍口及萊州附近突然登陸，中國的中立遭到破壞。
袁世凱不敢幹涉日軍行動，於次日照會各國，聲明援照1904年日俄戰爭先例，在龍口、萊州及膠州灣附近地方，不負完全中立之責任。
他自己宣布的中立條規又被他自己否定了。
日軍一直向南推進，9月26日占領濰縣車站。在占領區內，日軍完全把中國人民視為被征服者，霸占民房，強索豬牛，掠奪糧食，勒派車輛，強奸婦女，槍殺群眾。
日軍甚至在平度縣張貼布告，對中國人民宣示：
一、妨礙日軍行動者處斬；
二、切斷電線或傾損者處斬；
三、拘送逃犯或指明告密者重賞；
四、知罪不舉，窩藏“匪徒”，鄰居鄉保，從重治罪；
五、一人犯之，該村人民盡處斬刑。
對這些駭人聽聞的滔天罪行，除外交部讓駐日公使陸宗輿哀求日本政府製止外，袁世凱沒有任何一點強硬的表示。
日軍超越戰區，占領濰縣後，袁政府提出了軟弱的抗議。但日本政府毫不理會，10月6日占領濟南車站，11月7日攻占青島，膠濟全線和膠州灣盡為所占，結束了在中國領土上對德國的戰爭。
袁政府幾次提出，取消特別中立區域，日軍從膠濟線撤退到膠州灣租借地內。日本不允，突然於1915年1月18日向袁世凱提出滅亡中國的“二十一條”要求。
作為支持帝製的交換條件，日本是要變中國為其獨占的殖民地。按照日本首相大隈的指示，1915年1月18日置益撇開外交部，徑至懷仁堂謁見袁世凱，當麵遞送了二十一條要求，再次威脅利誘，說：“若開誠交涉，則日本希望貴大總統再高升一步”，日本對“袁政府亦能遇事相助”。最後希望袁嚴守秘密，盡速答複。
早在日本提出“二十一條”以前，代表日本侵華利益的秘密浪人組織“黑龍會”，向日本政府提出了一個侵略中國的“備忘錄”。備忘錄鼓吹“今歐洲大戰為解決本問題千載難逢之機遇”。建議成立一個所謂中日軍事同盟，擬議中的條款包括了爾後“二十一條”的主要內容。為了誘使袁世凱政府徹底投靠日本，備忘錄主張“改變中國共和政體為君主立憲，而這一立憲政體必須在一切細節上與日本的君主立憲相符合”。但同時又對袁世凱沒有完全聽命於日本表示不滿，甚至於鼓吹顛覆袁政權，使出現“自然信任並依靠日本”的新政府。這表明，日本一方麵不能不利用袁世凱，謀求擴大對華侵略的權益；另方麵又企圖利用中國人民反袁鬥爭的機會，另尋中意的代理人。這種兩麵政策指導著日本對袁世凱帝製活動的態度。這個備忘錄在日本強迫袁世凱承認“二十一條”以後幾個月，被揭露出來。
“二十一條”分列五號，每號包括若幹條，合計21條，主要內容是： 第一號四條，要求享有德國原在山東的一切權益，中國不得將山東省的土地和沿海島嶼讓與或租與他國，日本可在省內建築鐵路，開辟主要城市為商埠。 第二號七條，將旅順、大連租借期限和南滿、安奉兩鐵路交還期限，均延至九十九年，日本人在南滿和東部內蒙古享有土地租借權或所有權、居住權，以及開礦各種權利。 第三號二條，要求將漢冶萍公司由中日合辦，其附近礦山，不準公司以外人開采。 第四號一條，要求中國不得將沿海港口、灣岸及島嶼，讓與或租與他國。 第五號七條，要求聘用日人充任政治、財政、軍事顧問，日本在中國內地所設之病院、寺院和學校有土地所有權，中日合辦警政和軍械廠，武昌與九江、南昌間及南昌與杭州、潮州間建築鐵路，福建省內鐵路礦山建築開采，日本有優先權，有在中國的傳教權。 “二十一條”是日本政府侵華政策的必然產物，也是秘密軍國主義團體黑龍會策劃的結果。
黑龍會在1914年9、10月間提出一個《解決中國問題意見書》，認為“目前是日本迅速解決中國問題最有利的時機”，“使中國自動地依賴日本，這是一個極其重要的政策問題”。 要達到目的。必須同中國訂立“秘密條款”，包括日本向中國派遣軍隊，占領膠州灣，取得德國在山東的一切權利，日本人訓練中國軍隊，充當中國政府的財政顧問、教育顧問，中國把南滿和內蒙的主權讓與日本，把福建的港口租借給日本等等。
這個意見被日本政府采納，成為日本政府製定“二十一條”的基礎。
12月3日，日本外相加藤高明把密擬的“二十一條”交給奉召回國的日置益，訓令說：“帝國政府以為於此機會，確保帝國在東亞之地位，以保全大局，實行以上各項，實為絕對必要。帝國政府實具有極鞏固之決心，必圖各項之貫徹，貴使其善體政府之意，為國盡瘁。”
1914年12月15日，日置益返抵北京。1915年1月中國政府提出取消戰區問題後，日置益要求覲見袁世凱。
1月18日，袁接見了日置益和參讚小幡酉吉、書記官高尾亨等。日置益將“二十一條”直接麵交袁說：“日本政府對大總統表示誠意，願將多年懸案和衷解決，以進達親善目的，茲奉政府訓令，麵遞條款，願大總統賜以接受，迅速商議解決，並守秘密。”
繼而威脅說，在日本的革命黨人“與政府外之有力日人有密切之關係，除非中國政府給予友誼證明，日本政府直不能阻止此輩之擾亂中國”。
但馬上又加以誘惑：“日本人民皆反對袁總統，彼等相信總統為有力的排日者，其政府亦采遠交近攻之政策。總統如接受此種要求，日本人民將感覺友好，日本政府從此對袁總統亦能遇事相助。”
日置益最後那句話，就是暗示袁以承認“二十一條”作為日本人承認他搞帝製的交換條件。
其後日置益對曹汝霖說得更加露骨：“敝國向以萬世一係為宗旨，中國如欲改國體為複辟，則敝國必讚成。”