袁世凱本想秘密讓給日本一些權利，以換取其對帝製的支持，沒想到日本的胃口如此之大，這使他驚詫失措，“殊為失望”。在聽完日置益的陳述後，他表情嚴肅地說：“本件應與外交總長會商。”當時外交部致駐日公使陸宗輿的密電更具體地透露了袁的窘況：“查我政府正極力講親善之方，不意提出此等嚴重條件，實使政府為難。”袁世凱的秘書夏壽田也說：“日置益辭出後，項城極忿怒，當即疾聲令餘，所有關於帝製之事一概停止。”
1月18日晚，袁世凱召開會議，討論應對辦法，出席人員除外交總長孫寶琦、次長曹汝霖外，還有徐世昌、段祺瑞、梁士詒等。次日至21日連續開會，錢能訓、楊士琦也一同參加。他們一致認為所提條件過於苛刻，但又不能完全拒絕。他們所考慮的是如何滿足日本的要求，而又不喪失自己的“麵子”。最後袁氏決定更換外交總長（由陸征祥代替孫寶琦），以拖延開始談判的日期，同時盡快摸清日本的真實意圖。又密電馮國璋聯合19省將軍發通電，聲稱拒絕日本要求，不惜一戰，以造成有利於自己的談判氣勢。然而，這一套把戲被日方一眼看破，日本外相加藤於2月3日電告日置益說：“各省將軍通電一事，此為袁氏權詐老套，對我帝國進行，毫無影響。”
2月2日，雙方在外交部舉行第一次秘密談判，中國方麵出席的有陸征祥、曹汝霖、施履本；日本方麵出席的有日置益、小幡酉吉、高尾亨。
日本無故向中國提出要求，中國完全有理由嚴辭拒絕談判。但袁世凱認為其他列強正在忙於世界大戰，隻有日本有力量幹涉中國事務，如果與日本結好，當皇帝就有了國際保證。 因此，為取得日本的支持，換取一姓尊榮，他同日本坐到談判桌前來。
談判開始後，袁要求日本讓步，日本不肯。談至3月中旬，仍無結果，日本在奉天、山東增兵數千人進行威脅。
2月5日，雙方舉行第二次談判。會間陸征祥按照日置益的要求，就二十一條逐號逐條發表意見，總的表示第一、二號可談，三、四、五號不可談。2月8日，日置益奉加藤訓令，麵見陸征祥，聲稱：“中國對於日本國提案僅允一、二號修正與商，餘三號完全拒絕，日本政府頗不滿意，希望中國政府再加考慮，改變宗旨，再行開議”。這就是以停議相要挾，在壓力麵前，北京政府終於對日讓步，將旅順、大連和南滿鐵路交還期限均延長至99年，並同意討論三、四兩號。但日使態度依然強硬，進而逼迫“非將第五號同議不可”，並威脅說：“如中國政府堅執不允，恐生不測危險之結果”。後來，日置益又借口墜馬負傷，不出席會議。袁世凱害怕談判破裂，急忙派代表前往日本使館“慰問”，並指示陸征祥、曹汝霖到日置益臥室床前會談。陸、曹奴顏媚骨，卑躬屈膝，嚴重喪失了國家和民族的尊嚴。
原來，日本在提出二十一條時，僅以一至四號通知英、美、俄、法四國，故意隱瞞最重要的第五號各條。二十一條全文真相為中外所知以後，歐美列強對日本損害他們在華的侵略權益一致不滿，紛紛予以激烈抨擊。英國政府對日本之要求條款“漏告”第五號，深表遺憾。同時，中國人民反日鬥爭的浪潮更趨高漲。日本政府見陰謀暴露，事態嚴重，隻好一麵宣布第五號為“希望條件”屬勸告性質，借以欺蒙世人。另一方麵，又於4月26日提出新方案，內容與原要求大致相同，僅將若幹條文改成換文方式，表麵上似乎減輕了嚴重性，實質上依然如故。至於第五號各條，僅允許以後再行協商。對此最後修正案，要求務必同意。5月1日，中國政府亦提出最後修正案。日本馬上擺出一副大打一場的姿態，命令軍艦在渤海一帶遊弋，在山東、奉天一帶增加兵力，關東戒嚴，日僑紛紛準備回國，空氣極其緊張。
5月7日下午3時，日置益向外交部遞送了最後通牒，聲稱： “帝國政府因鑒於中國政府如此之態度，雖深惜幾再無繼續協商之餘地，然終眷眷於維持東亞和平之帝國，務冀圓滿了結此交涉，以避時局之糾紛，於無可忍之中，更酌量鄰邦政府之情意，將帝國政府前次提出之修正案中之第五號各條，除關於福建省互換公文一事業經兩國政府代表協定外，其他五條，可承認與此次交涉脫離，日後另行協商。 “因此中國政府亦應諒帝國政府之誼，將其他各條即第一號、第二號、第三號、第四號之各條及第五號中國關於福建省公文互換之文件，照4月26日提出之修正案所記載者，不加以何等之更改，速行應諾。” “帝國政府茲再重行勸告，對於此勸告，期望中國政府至5月9日午後6時為止，為滿足之答複。” “如到期不收到滿足之答複，帝國政府將執認為必要之手段，合並聲明。” 通牒提出以後，美、英、俄、法等國公使紛紛“勸告”中國忍讓，充當日本侵賂中國的幫凶。 8日中午，英使朱爾典會見陸征祥，勸告說：“目前中國情形，至為危險，各國不暇東顧，若與日本開釁，即將自陷於萬劫不複之地位。各國即同情，亦無能為力。為目前計，隻有忍辱負重之一法，接受日本要求，以避危機。”
接到最後通牒的第二天，袁世凱召集緊急國務會議，討論對策。出席會議的有：副總統、國務卿、政事堂左右丞、參謀總長、各部總長、各院院長、參政院參政、外交次長等高級官吏。陸征祥報告了會見朱爾典的情況。朱爾典的表態，使袁世凱徹底失望了。歐美列強又不幹涉，拒絕日本又恐兒皇帝當不成，袁世凱決定妥協了。
5月25日，雙方正式簽約，除第五號日後另行協商、第四號袁以命令形式宣布外，其餘各條都予以批準，滿足了日本的要求。日本從此把中國視為它的保護國。日本首相大隈重信在袁世凱接受二十一條以後，對陸宗輿說：“關於君主立憲事，請袁大總統放心去做，日本甚願幫忙一切。”這就是對袁世凱賣國的回報。
袁世凱大肆出賣國家民族利益，激起全國人民無比憤慨。在談判過程中，人民群眾向政府提出嚴厲質問，堅決反對與日本簽約。
祖國各地掀起了空前的大規模的抵製日貨運動、救國儲金運動和反對賣國的怒潮。海外華僑競相彙款回國，留日學生組織了歸國請願團，請求抗日救國。
袁世凱目睹群情激憤，擔心持續下去會危及自己的統治，於簽字的次日（26日）又下一個申令，說什麼“昨經簽約，和平解決，……雙方信好，東亞之福，兩禍取輕，當能共喻。……顧謀國之道，當出萬全，而不當擲孤注，貴蓄實力而不貴鶩虛聲。”繼續為賣國行為辯護。接著話鋒一轉，又殺氣騰騰地叫嚷：“乃有倡亂之徒，早已甘心賣國，而於此次交涉之後，反借以為辭，糾合匪黨，訁壽張為幻，或謂失領土，或謂喪主權，種種造謠，冀遂其煽亂之私。此輩平日行為，向以傾覆祖國為目的，而其巧為嚐試。欲乘國民之忿慨，借簧鼓以開釁端，其居心至為陰狠。若不嚴密防範，恐殃及良善，為患地方，尤恐擾害外人，牽動大局。著各省文武各官認真查禁，勿得稍涉大意，致擾治安。倘各該地方遇有亂徒借故暴動，以及散布傳單，煽惑生事，立即嚴拿懲辦。”袁世凱賊喊捉賊，轉移視線，所謂“居心至為陰狠”，正是他本人的真實寫照。
不知是故意的花招，還是無意的疏忽，二十一條始終未能按憲法規定由參議院認可，因此，中國人民始終認為這一缺乏正當批準手續的中日協定是無效的。在全中國人民的堅決反對下，二十一條始終未能實現。
袁世凱接受了二十一條要求後，以為給日本送了份厚禮，必能得到支持，無後顧之憂了，就開始加快稱帝的步伐。他所采用的手法，一如四年前攘奪總統的故伎：即暗中指使心腹爪牙以“國家危機必須建立強固政權”為借口，四出煽動，造成聲勢，而公開時他卻不露聲色，裝作超然事外，並用“毫無稱帝之意”的假話，搪塞一切“勸告”。 如若帝製自為，能不能控製全國局麵呢？袁世凱盤算了一下。在他看來，一般老百姓大都盼望著“真命天子”出現，立意造反的沒有幾人，問題不大。革命黨人盡管還在“搗亂”，但多數被趕到海外，餘者並不可怕。至於輿論界，隻要嚴格執行《報紙條例》、《出版法》，再加上威嚇、收買等手段，也翻不了天。
袁世凱擔心的是各地軍閥。因為他們握有軍隊，如果造起反來，絕遠非一般老百姓和革命黨人可比。他認為，北方各省和南方大部分省區的將軍均向自己燒香磕頭，比較可靠，而廣西、雲南、貴州、四川的將軍則叫人放心不下，尤其是四川，“全國未亂蜀先亂，全國已治蜀未治”，所處地理位置極為重要，必須物色一個可以完全信賴而又能肩負重大責任的人帶領北洋軍隊去坐鎮西南，以保政局的平安。他選中了已由黎元洪的親信變為自己心腹的參謀次長陳綾。陳綾與國民黨沒什麼瓜葛，川、滇軍人多出其下，條件比較好。1915年2月20日，袁世凱發出了由陳綾辦四川軍務的命令。行前，陳到總統府請示，袁盡力籠絡。陳感恩戴德，大獻忠心。之後，即率領李炳之、伍祥禎、馮玉樣三個北洋混成旅開進四川。5月，又命陳綾兼任巡按使。6月，調四川將軍胡景伊入京，任命陳兼行督理四川軍務、毅威將軍。8月，正式任命陳督理四川軍務，改授成武將軍。經過這一番安排，袁便放心了。 袁世凱的慣伎是製造“輿論”，顛倒黑白。早在1914年，他就曾派遣梁士詒用巨款買下英國著名報紙《曼徹斯特衛報》的一版版麵，為他宣傳。這次要複辟帝製，又請出兩個活寶，替他造輿論，打先鋒。這兩個活寶，一個是政治顧問美國人古德諾，一個是法律顧問日本人有賀長雄。如果由實行共和製的美國博士和實行君主立憲的日本博土出來現身說法：中國不宜共和製，而適於君主製，那豈不比自己的幕僚們說一百句話、寫一百篇文章都強。
就在馮國璋離京不久，8月3日，政府禦用的《亞細亞報》發表了古德諾的一篇文章，題目是《共和與君主論》。不久，東京報紙（8月11日）和倫敦《泰晤士報》（9月9日）都轉載了。古德諾曾於1914年2月發表過《總統製與內閣製之比較》一文，極力主張改行總統製，建立“穩固強硬之政府”。他對炮製袁記新約法“頗有讚助”，出力很大，因此獲得二等嘉禾章。當年夏天，他回美國，在《美國政治科學雜誌》上，連續發表了《中華民國的議會》、《在中國的改革》等文章，極力為袁世凱的獨裁辯護。當袁世凱想要稱帝的消息傳到美國時，他於1915年7月趕到北京，幫助袁世凱。總統府立即要求他“為總統準備一份備忘錄：就共和政體和君主政體中哪一種形式更適合於中國國情作一比較”，古德諾按照他一貫的觀點，很快地完成了《共和與君主論》一文，大肆鼓吹君主製。
緊接著，有賀長雄也寫出了《共和憲法持久策》一書，說中國人不適於共和政體，必須集大權於一人，才不致分裂。
洋人當了先鋒，家奴必然立即跟上去。袁世凱立即授意夏壽田，讓他找楊度，出麵組織一個推動帝製的機關，為帝製鳴鑼開道。楊度素主君主立憲，為袁奔走不辭勞苦，袁對他亦很器重。
楊度立即將袁世凱的意思告知孫毓筠。接著，他們又把劉師培、李燮和、胡瑛和嚴複拉進來當配角，共同發起組織籌安會，人稱”籌安會六君子”。
楊度從袁處領來了20萬元活動經費，在石附馬大街設置事務所，籌安會於是開始活動。
8月14日，楊度與孫毓筠等通電各省，發表了組織籌安會自宣言，“我國辛亥革命之時，人民激於感情，但除種族障礙，未計政治進行，倉卒製定共和國體，國情適否，不及三思。”民國創立之後，“國家所曆危險，人民所感痛苦，舉國上下，皆能言之。長此不圖，禍將無已。”接著拉美國人之大旗作虎皮，引述古德諾的謬論，說“美之大政治學者古德諾博士即言君主實較民主為優，中國尤不能不用君主國體”。“本會之立，特以籌一國之治安，研究君主、民主國體二者以何適於中國，專以學理是非、事實利害為討論之範圍。至範圍以外各事，本會概不涉及，以此為至嚴之界限。將以討論所得，貢之國民。”同時公布了籌安會章程。23日，籌安會正式宣告成立，楊度任理事長，孫毓筠為副理事長，其餘4人為理事。並通電各省派代表來京。旋得各省複電，多數讚成，均派代表到會。湖南、湖北、安徽、南京、吉林等地相繼成立了籌安會分會。
除了宣言以外，楊度、孫毓筠、劉師培等又連續拋出鼓吹帝製的文章，掀起了所謂“討論國體問題”的軒然大波。謬論五花八門，為了帝製，信口雌黃，其中楊度的《君憲救國論》是其代表作，比較有點“理論色彩”。
籌安會的出現以及袁世凱對籌安會的袒護，預示著帝製的出台為期不遠了。但袁世凱此時仍然裝腔作勢。一天，張謇非常懇摯地勸其做中國的華盛頓，不要效法上斷頭台的法國路易十六，“陳是非，說利害，反複更端，至二小時之久”，袁世凱就是不承認自己有稱帝之心。然而又講什麼美國人古德諾的共和政體不適宜於中國的提議，卻有討論的價值，將來或者讓朱明的後裔出來做皇帝，浙江的朱瑞也是可以的。”
1915年4月，梁啟超省親南下，給袁世凱寫了一封長信，動之以情，曉之以理，忠告其“以一身開中國將來新英雄之紀元”，不要“作中國過去舊奸雄之結局”，不要“舍磐石之安，就虎尾之危”。袁世凱哪裏聽得進去，他自命不凡，一意孤行。梁啟超大失所望。梁啟超撰寫了《異哉所謂國體問題書》一文，駁斥楊度的《君憲救國論》，反對改變國體。梁文發表之前，袁世凱已獲消息，於是派人攜20萬元前往天津賄梁，說是送給他父親的壽禮10萬元，送給梁出國旅費10萬元，並示意不可發表其文，梁啟超婉言謝絕。
改變國體，意味著背叛中華民國，袁世凱不能不裝模作樣地表示一下態度，以欺騙輿論。9月6日，特派楊士琦參政院發表宣言說：“維持共和國體，尤為本大總統當盡之職分。近見各省國民，紛紛向代行立法院請願改革國體，於本大總統現居之地位，似難相容。”接著一個“但是”。道出了真意：“然大總統之地位，本為國民所公舉，自仍聽之國民。且代行立法院為獨立機關，向不受外界之牽掣，本大總統固不當向國民有所主張，亦不當向立法機關有所表示。惟改革國體，於行政上有甚大之關係。本大總統為行政首領，亦何敢畏避嫌疑，緘默不言，以本大總統所見，改革國體，經緯萬端，極應審慎，如急遽輕舉，恐多窒礙。大總統有保持大局之責，認為不合事宜！至國民請願，要不外乎鞏固國基，振興國勢，如征求多數國民之公意，自必有妥善之上法。且民國憲法正在起草，如衡量國情，詳晰討論，亦當有適用之良規，請貴代行立法院諸君子深注意焉！”話雖委婉，但意思很明白，即他的大總統是國民公舉的，如果國民多數要公舉為皇帝，他也隻能服從。 1915年盛夏剛過，北京城內發現了各式各樣向參政院請願複行帝製的請願團，如“各省公民請願圖”、“軍警請願團”、“商會請願團”、“人力車夫請願團”、“女子請願團”、甚至“乞丐請願團”等等。