第二卷 夏遼金元的政治製度
第一章 夏遼金元的曆史地位
西夏存在時間為190年（公元1038-1227年），如果從其"雖未稱國而王其土"的拓跋思恭建立夏州政權算起，則曆時347年（公元881-1227年）。遼存在時間為210年（公元916-1125年），如果從耶律阿保機任八部首領開始到西遼滅亡，則曆時305年（公元907-1211年）。金存在時間為120年（公元1115-1234年）。元存在時間為98年（公元1211-1368年），如果從成吉思汗建立蒙古政權開始至元順帝北逃取消國號，則曆時197年（公元1206-1402年）。夏、遼、金、元是我國北方四個少數民族相繼建立起來的政權。
在我國中世紀後期，曾出現過宋、西夏、遼、金四個分別獨立的政權，盡管這四個政權相互之間曾進行過頻繁的激烈的戰爭：給當時各族人民帶來過深重的災難，但四個政權的存在及其活動，對我國這個多民族國家的發展有著重要的意義，客觀上促進了漢族和各民族的融合和統一，推進了統一的多民族國家發展的進程，為元朝的強大和大統一奠定了基礎。自元朝大統一以後，中國再也沒有出現過分裂割據的局麵，因此這是一個重要的轉折點。
複、遼、金、元政權都是以少數民族為主體的。它們既保留了本民族所具有的傳統文化和製度的特點，又大力吸收了各民族、尤其是漢民族的傳統文化和製度的特點，將中國曆史推進到一個新的階段。
夏、遼、金、元的國土麵積都很廣闊。最弱小的西夏，在全盛時也奄有今甘肅大部、寧夏全部、陝西北部和青海、內蒙古的部分地區，"方二萬餘裏"。遼代極盛時，北至色欏格河流域，南至河北中部和山西北部，西至阿爾泰山西，東臨大海，東北到外興安嶺和鄂霍次克海，其所轄麵積相當於兩個北宋；在金的逼迫下，耶律大石西遷建立西遼，其疆域包括今新疆及其鄰近地區。金的封疆，東北到現在的日本海，南到淮河、秦嶺，西至甘肅，北到外興安嶺和鄂霍次克海。在此基礎上，元朝采取各個擊破的方法，先後攻滅西遼、西夏、金和南宋，統一全國，疆域大為擴展，東和南都到海，包括台灣及其附屬島嶼，西到今新疆，西南包括西藏、雲南，北麵包括西伯利亞大部，東北到鄂霍次克海，使我國幅員具有較穩定的規模。
在治理上，上述少數民族政權雖然首先依靠本族人，但也盡可能做到"因俗而治"，吸收當時比較先進的文明乃至改變習俗，使原來處於落後狀況的本民族迅速向先進轉化，這就使這些政權的政治製度具有明顯的特點，既有本民族固有的政治治理形式，又兼容其他民族的政治治理形式，在很大程度上還繼承和發展了漢、唐、宋的政治製度。曆史證明，"因俗而治"是一種成功的政策，對明、清的政製和政策有著很深遠的影響，具有十分積極的意義。
當然，在另一方麵，夏、遼、金、元統治階級的殘暴和政治的腐敗也是相當突出的。諸如殘酷的壓迫、榨取、奴役、殺戮和民族歧視，在很大程度上還帶有奴隸製和早期封建製的落後色彩，也曾給中國社會的發展帶來過某些停滯和倒退，一度造成過民族之間的隔閡，這是在融合發展過程中難以完全避免的。
第二章 各有特色的皇帝製度
夏、遼、金、元國家的形成方式各不相同，但都具有從部落製轉變為奴隸製而進一步封建化的特點。國家形成方式的不同，決定了統治者稱呼的不同，而政權的發展，又使他們最終都稱為"皇帝"。然而，由於夏、遼、金、元是從部落製、奴隸製轉化為封建製的，帶有較多的舊製度殘餘，這又決定了它們的皇帝製度與漢族政權的皇帝製度不可能完全相同，必然帶有本民族所固有的特點。
在黨項族建立夏國之前，黨項部落首領稱為"父"或"老子"，顯然是貴族的父係家長。公元881年，拓跋思恭被唐朝任命為夏州節度使，以後各代繼承人便以節度使名義"而王其土"。1038年，趙（宋賜姓）元吳公開稱大夏皇帝，但仍保存著"三大將分治其國"的貴族議政和分治製度。這種合議分治製在很大程度上限製著皇權的發揮。直到1099年，趙乾順親政，才基本上結束了貴族共治的舊習，確立了皇帝獨尊的地位，同時建立和完善了為皇權服務的官僚製度，建立起旨在突出皇權的皇位製度。當然，當時夏政權的皇位製度仍無可避免地帶有本民族的特點。從繼承製度來說，早期的繼承方式或兄終弟及，或祖以傳孫，或父子相繼，還沒有關於繼承順序的明確規定。確立皇帝名號以後，皇位改為傳子，但還沒有應傳嫡長的規定，在很大程度上還是由貴族、外戚推選。從皇帝冠服來說。"衣白祫衫，氈冠紅裏。冠頂後垂紅結綬"，融和了吐番讚普（氈冠）、回鶻可汗（垂紅）和唐宋皇帝（便服白祫衫）服製的特點。解放後在銀川市發掘出了西夏帝八號陵，從建築規製上著，與唐陵基本相仿，呈長方形，四門八闕，有墓道、獻殿、石像群，但所用的磚瓦、雕飾又與唐陵迥然不同。由此可見，夏國的皇位製度是具有各民族融合的特色的。
契月族初期是八部聯盟，八部大人（亦稱夷離堇）以三年為期，輪流擔任聯盟長（可汗），耶律阿保機以迭刺部夷離堇被推選為聯盟長，於太袒元年（公元907年）正月，"燔柴告天，即皇帝位"，"群臣上尊號曰天皇帝，地曰地皇後"，直接由聯盟長改為皇帝。按照規定，皇帝還是應三年一任，但阿保機在擴大勢力的同時，使自己的地位得以鞏固，九年不代立，在公元916年，索性仿漢人王朝體製，正式建立大契丹國（後改稱遼），建元神冊，皇帝名號製度一如唐製。由於契丹族的社會製度和發展程度遠不能和唐代相比，因此盡管該族政權在製度上盡力仿照唐製，諸如采用詔敕格式、調兵銅魚符等等，但在實際上仍與唐製有很大的差異，比如從皇位"世選"、議政集會和斡魯朵等製度中，就依然可以看到契丹族舊製的遺跡。
皇位"世選"製度保留有契丹八部大人推選可汗的遺風。阿保機雖然確立了皇帝製度，並將繼承人的選擇範圍縮小為本部的宗親，但候選繼承人卻不隻是一個，在阿保機之後有太子倍、東丹王突欲、太宗德光三人有資格和勢力預選。經過選汗大會的尖銳鬥爭，最後才確定德光為皇帝。候選者必須要有一定的武力作後盾，還需要具備很高的為眾人所稱服的才能威望，才能在有各種政治勢力參加角逐的"世選"中取得決定性的勝利。"世選"不僅給眾多的繼承人帶來繼位的希望，而且也帶來了殊死的爭位鬥爭和火並。因此，在阿保機以後，在有關繼承問題上經常發生爭執，以至演成動亂，史家評論遼代"宗王反側，無代無之，遼之內難與國始終，厥後嗣君，雖嚴法以繩之，卒不可止"。這正是"世選"實況的寫照。遼景宗耶律賢即位後，確立了預立太子製度，但在即位的"柴冊儀"中仍保存有"世選"的遺跡。"柴冊儀"載於《遼史》卷49《禮誌一》之中，但已經過文飾，而《續資治通鑒長編》宋仁宗嘉佑三年所引《燕北錄》的記述則更為真實，既反映出了遼代皇位"世選"的情況，又反映出了遼代"世選"官吏製度的概貌。當然，"世選"是嚴格按家族部落進行的，隻有高層貴族才能享有參與的特權。關於"世選"，清代史學家趙翼曾說："遼官功臣無世襲，而有世選之例。蓋世襲則聽其子孫自為承襲，世選則於其子孫內量材授之"。這是契丹族從部落聯盟過渡到國家所殘存的原始痕跡，但內容和本質已經改變，隻是在形式上有所保留，所以遼代曾經規定："庶孽雖已為良，不得預世選"，這反映了契丹社會漢化的發展過程。
耶律阿保機曾把契丹和臣屬契丹的部落編為20部，聖宗耶律隆緒則擴展到34部，後來確定為48部，其中地位最高的是"內四部族"，即：遙輦氏九帳族，橫帳三父房族，國舅拔裏、乙室已部，國舅別部。其次是"四大部族"，即：五院部，六院部，乙室部，奚六部。內四部族是契丹統治勢力的中心，其中橫帳三父房族中的禦帳則是中心的中心，皇位繼承人即出自禦帳。兩個國舅帳中的拔裏、乙室已、述律都姓蕭，"三族世預北宰相之選"。由於阿保機是從遙輦九帳族承襲盟主的，故該部族被推崇居首，實際上其勢力遠不及其他三部族。四大部族的"五部院：有知五院事，在朝曰北大王院。六部院：有知六院事，在朝日南大王院。乙室部：在朝曰乙室王府，有乙室府迪骨裏節度使司。奚六部：在朝曰奚王府"。四大部族是契丹族統治的中堅力量。由於內四部族是統治中心，國舅族的勢力又最為龐大，故有遼一代太後臨朝和"世選"皇帝幾乎都取決於國舅族的支持與否，在很大程度上限製了皇權的發揮。
斡魯朵譯為官，遼代皇帝即位以後都建有"斡魯朵"，設宮衛，皇帝崩後，宮衛尤存，遼代至末期共有12宮1府，其中九個皇帝各設一宮，應天太後、承天太後各設一官，聖宗時皇太弟耶律隆慶設一宮，漢人宰相韓德讓"擬諸宮例"置一府。這種宮衛對維護皇帝的統治起著至關重要的作用，但因革替代，宮衛不去，又往往成為威脅皇權存在的政治勢力。
金朝也是從部落聯盟發展為國家的，但建國以後發展很快，從建國之始就采用奴隸製貴族專政的君主政體，僅經過20年，到熙宗天會十三年（公元1135年），就全麵確立了專製主義中央集權製度，並且不斷加以強化。在夏、遼、金、元四個少數民族政權中，金朝過渡的最快。這除了女真族內部發展的原因之外，與鄰近各族，特別是經濟文化比較進步的漢族和契丹族的影響也有關係。
完顏阿骨打建國以後，采用勃極烈會議輔政製，這是女真族早朝奴隸製政權帶有氏族製殘餘的貴族議事製度。勃極烈會議是由出身宗室、地位尊貴的數名勃極烈組成的會議。經勃極烈會議議決的國家大事，往往能左右皇帝的決定。例如天會十年（公元1132年）議立儲嗣，移賚（第三）勃極烈宗翰與國論（貴）勃極烈宗幹及希尹定議：以太祖嫡孫亶為諳版（尊貴之意，金初習慣上以諸版為儲嗣）勃極烈，太宗吳乞買本無意立亶，但"以宗翰皆大臣，義不可奪，乃從之，遂立熙宗（亶）為諳版勃極烈"。儲嗣大事，尚且如此，其他事就可想而知了。金初皇位繼承仍保留"兄終弟及，複歸其子"的家族內推選原則，還帶有早期首領繼承製度的殘餘。到金熙宗時，"立濟安為皇太子，始正名位，定製度焉"，終於確定了立子以嫡的原則，否定了世選製，完成了對皇位繼承製度的改革。在天會十三年（公元1135年），熙宗又宣布廢除勃極烈製度，進而確立了皇權絕對專製的地位。與此同時，也改革了金初"雖有君臣之稱，而無尊卑之別。樂則同亨，財則同用，至於舍屋車馬、衣服飲食之類俱無異焉"的舊禮儀風俗，"始議禮製度，正官名，定服色，興庠序，設選舉，治曆明時"。又"酒命官參校唐、宋故典沿革，開詳定所以議禮，設詳校所以審樂"。金代積極吸收漢人政權的文化、冠服、禮儀製度，建立較為固定的官製，這正反映了其政治體製正在發生質的飛躍，一代君主集權專製體製已經確立了。
蒙古國的形成也是從部落聯盟發展而來的。1206年，鐵木真由庫裏勒台（各部首領會議）推舉為成吉思汗，建立了大蒙古汗國，從此使蒙古族進入了一個新的發展階段。成吉思汗雖然以卓越的才能和鐵的手腕，確立了自己的"大汗"地位和專製權力，建立起一整套政治軍事製度，但他並沒有真正解決汗位繼承問題。
按照蒙古人的習俗，一戶家庭長妻所生的幼子叫做"斡惕赤斤"，義為"守爐灶之主"，是閨守家業者，而他的兄長們在成年後，則必須到外麵另外成家。成吉思汗打破了這個傳統，沒有選長妻所生的幼子拖雷為繼承人，而是指定三子窩闊台為繼承人。這本是一個重大改革，但由於成吉思汗沒有對"庫裏勒台"
製度進行改革，從而也就決定因蒙古國汗位繼承問題而引起的宮廷鬥爭會愈演愈烈。
庫裏勒合原是各部落首領舉行的一種會議，也就是部落議事會，以決定有關諸部的重大事件，如戰爭、議和、推選部落首領等。這種會議形式在成吉思汗及其後人統治時期，演變為蒙古宗王大會，重要的臣子也可以參加，仍然具有決策的權力。如果未取得庫裏勒台的同意。大汗的決定就未取得合法的地位，因此不一定能得到執行。所以，窩闊台雖然是成吉思汗指定的繼承人，也不得不在庫裏勒台上說："盡管成吉思汗的命令，實際上是這個意思，但是有長兄和叔父們，特別是大弟拖雷汗，比我更配授予大權和擔當這件事，因為按照蒙古人的規矩和習俗，幼子乃是家中之長，幼子代替父親並掌管他的營地[禹兒惕]和家室，而兀魯黑那顏（拖雷）乃是大斡耳朵中的幼子"50000021_298_1。由於窩闊台當時已經養成勢力，並且又消除了來自庫裏勒台的阻力，所以最後終於將實際上已經監攝國政的拖雷趕下台去，正式繼位為大汗。
成吉思汗的四個兒子隨他東征西伐，都為帝國的奠定立下了汗馬功勞，依靠這種血緣關係來維護統治，在一定時期內是有力量和有成效的，但在權欲麵前，以血緣關係為基礎的組合是難以避免破裂的。成吉思汗把自己的兒子分封為汗國，長子術赤封欽察汗國，次子察合台封察合台汗國，三子窩闊台封窩闊台汗國，幼子拖雷領蒙古本土。成吉思汗對兒子們說："隻要你們彼此同心協力。幸福將伴隨著你們，敵人就戰勝不了[你們]"。"幸福的君主的善良性格便要求務必遵守血統關係和部落團結[的原則）"。但他預見不到這種分封正是釀成日後大動亂的動因。四個兒子的支係在他去世之後，便展開了一場曠日持久的、規模巨大的權力爭奪，兵連禍結，造成"百姓深受苦難，額勒赤（使者）像雨點一樣撤向各地，稅吏像脫弦之矢去征收非法賦稅，老百姓被擺布得時而這樣，時而那樣，束手無策"，"既不堪忍受下去，又走投無路"的局麵。
忽必烈在激烈已極的奪位鬥爭中奪取到汗位，便改變了蒙古傳統選汗製度，采用漢人預立皇太子的辦法確定繼承人。此後又遷都大部（北京），至元八年（公元1271年），又改國號為元，正式建立了中國曆史上有名的元朝。遷都改國號，仿照漢製立儲，意味著蒙古社會由奴隸製向封建製大幅度的轉變。
忽必烈稱皇帝，確立了皇帝至高無上的地位，雜采唐、宋、遼、金儀法，完善各種製度，以保證皇權的行使，史稱"世祖度量弘廣，知人善任使，信用儒術，用能以夏蠻夷，立經陳紀，所以為一代之製者，規模宏遠矣"。但他畢竟是從蒙古來到中原的統治者，是蒙古貴族特權利益的總代表，在實行漢法、推行儀劄典製的同時，許多蒙古舊製仍被保留下來，如分封采邑、貴族世襲選舉等製度和民族鎮壓與歧視政策，仍然在政治上起著重要的作用。直接影響皇位延續的莫過於貴族世襲選舉製。忽必烈雖然確立了預立太子製度，但圍繞皇位繼承而進行的鬥爭一直沒有停息，可說與元代相終始。
夏、遼、金、元有一個共同的特點，就是太後長期臨朝執政和皇後預政。如西夏惠宗秉常母梁太後，遼太祖阿保機皇後述律氏，遼聖宗母承天皇太後蕭綽，金熙宗皇後裴滿氏，成吉思汗皇後孛兒台旭真，元文宗皇後弘吉刺氏等，臨朝稱製少則幾年，多則十幾年，其中承天後蕭綽"裁決國事"長達40年之久，在曆史上產生過深遠的影響。其餘諸帝即位之初，皇太後也要臨朝一段時間後再返政於帝。太後臨朝幾乎成為這四個少數民族政權不成文的慣例。這除了有一些偶然的原因（如皇帝年幼、有病等）之外，還有政治和社會習俗等方麵的原因。在政治上，母舅家族的勢力在政權中占有重要地位，如遼代內四部族中，國舅部族占一半，而且"世任其國事"。金代規定：皇後不要庶族。成吉思汗皇後豐兒台旭真家族"賜號國勇，封王爵，以統其部族。有旨：生女為後，生男尚公主，世世不絕'"。這就使母後在政治上有所依托。在風俗習慣上這四個少數民族的婦女有一定的社會地位，不必如漢族婦女那樣屈從於三從四德。例如，"遼以鞍馬為家，後妃往往長於射禦，軍旅田獵，未嚐不從"。又如，承天後蕭綽寡居，與漢人幸臣韓德讓同食同宿，儼然為夫婦，時人並沒有什麼非議。再如，成吉思汗幼子拖雷死後，其妻怯烈氏曾被窩闊台勸說改嫁；召開庫裏勒台會議時，女主也可以參加。這種傳統習俗和對婦女的尊重，也是太後臨朝的重要原因之一。
總之，夏、遼、金、元的皇帝製度是建立在專製主義基礎上的，在漢族文明的影響下，皇權專製程度不斷加強，無論是在禮儀形式方麵，還是在實際行使權力方麵，都得到了充實和發展。然而，由於夏、遼、金、元尚不能完全擺脫本民族的發展進程和傳統習俗，這就使得這些政權的皇帝製度具有融各民族製度於一體的特色，直到政權衰替時，仍處在繼續演變的過程當中。
第三章 中央行政製度
夏、遼、金、元國家的形成和發展各有自己的規律性。它們所處的曆史時期已經不是普遍的落後蒙昧時期，大部分地區已經處於封建文明時代的晚期，尤其是中原地區，社會文明程度已經很高。落後和進步的交融，加速了夏、遼、金、元國家的發展演變過程。
一、西夏的中央行政製度
公元1038年，元吳正式稱帝建國，在建國前後的十六七年間，元吳在祖、父兩代留下來的政權建設規模上，立官製，定服飾，造文字，製禮樂，辦學校，建官苑，在漢人張元、吳昊、張陡等人的協助下，仿照唐、宋製度，建立了一套官僚製度。"其官分文武班，曰中書，日樞密，曰三司，曰禦史台，日開封府，曰酮衛司，日官計司，曰受納司，曰農田司，日群牧司，曰飛龍院，日磨勘司，曰文思院，曰善學，曰漢學"。中書省主管行政，樞密院主管軍事，三司使主管財政，禦史台主管監察，各司分管具體事務。公元1039年，又增設尚書省，以尚書令"總理庶務"，改宋24司為16司，形成一套比較完整的中央行政管理體係。
除大體仿照漢官製之外，西夏還部分保留了原來的"著官"體係，如寧令（大王）、謨寧令（諸王）、祖儒（大首領）、呂則（首領）、樞銘（副首領）等官稱。這樣，西夏的統治機構中就劃分為番漢有別的兩個係統，確立了黨項貴族在中央政府的主導地位。
二、遼代的中央行政製度
遼太祖阿保機即位，把原有的部落聯盟機構改變為國家機構。設於越為最高職位，有如漢製的三公，是由部落聯盟軍事首長演變而來的，設有於越府，擁有很大的權力。其次設北、南宰相，作為皇帝輔臣。以下分別設有迭刺部（耶律氏部族）夷離堇（大王），執掌兵馬大權，惕隱，典屬皇族，以阿保機親弟撒刺為之；決獄官，主管刑罰斷獄；阿劄割隻，是"遙輦故官"，"所掌未詳"，後並入樞密院，似應主管兵、吏事務；文班林牙，掌管文書；政事令，主漢族政令；左右尚書，副政事令；漢兒司，管理漢族人民事宜。此外還有宮衛（斡魯朵），管理皇帝私有的奴隸、土地和兵馬，腹心部，是皇帝護衛親軍；族帳，是皇族和遙輦氏族係管理私有的奴隸、土地和兵馬的機構。這套中央國家行政組織具有早期國家的特點，與遼代當時的社會發展狀況是相適應的。
遼太宗德光（公元927-946年在位）時，占領燕雲十六州之後，遼代的政治、經濟、文化等備方麵都發生了重大的變化，當時在遼的管轄區域內，存在著多種經濟結構和兩類不同的生活方式。契丹和奚、室韋等族還是以遊牧和狩獵為生，奴隸製仍占主導地位；漢人和渤海人則是以農業生產為主，過著"耕稼以食，桑麻以衣，宮室以居，城郭以治"的定居生活，封建製占主導地位。麵對這種現實，遼太宗采用了"因俗而治"的統治政策，"以國製治契丹，以漢製待漢人"，進而健全了北麵官和南麵官兩套不同的統治機構。
（一）北麵官行政體係
遼太宗以後的北麵官製與阿保機時期的官製有所不同，雖然還保留著"國製"的形式，但經過調整，分工比較細密，反映了政體的逐步完善。當然，機構雖經調整，但不等於實際權力的轉移，終遼一代，統治核心仍一直以使用宗室、外戚為主，北麵官政府始終是貴族政府。"遼之秉國鈞、握兵柄、節製諸部帳，非宗室外戚不使"。
中央北麵官大致上可以分為以下兩部分：
第一部分是政務係統，以北、南宰相府總領，北、南宰相都是由皇族直係血親和舅氏擔任。其下主要有北、南樞密院，北、南大王府，夷離畢院、宣徽院、敵烈麻都司等機構。這時的政務機構有了比較明確的分工。"凡遼（北麵）朝官，北樞密視兵部、南樞密視吏部，北、南二王視戶部，夷離畢視刑部，宣徽視工部，敵烈麻都視劄部。"可見，北麵官的職任實際上已將人事、軍事、民政、財政、法律、劄儀和工程等都包括在內了。北麵官中央政務係統中還有"一個"掌文翰之事"的大林牙院以及一個配備有一些文儒臣工的文班司，聊備訪議或做具體事務，在政務活動中沒有決定作用。值得注意的是，這時的"於越坐而論議以象公師"，已經失去了原來最高軍事首領的權力，可見，在北麵官本身，也同樣存在著自己的重大變化。
第二部分是皇帝及其親族的諸帳官，由禦帳和諸族帳組成。禦帳包括侍衛司、北南護衛府、奉袁司、三班院、宿衛司、宿直司、硬寨司、皇太子惕隱司等機構。"出於貴戚為侍衛，著帳為近侍，北南部族為護衛，武臣為宿衛，親軍為禁衛，百官番宿為宿直。奉定以司供禦，三班以肅朝會，硬寨以嚴晨夜"。皇族諸帳由大內惕隱司掌管其政教。皇族諸帳分為"二院皇族"、"四帳皇族"、"遙輦氏九帳"。二院是五院司、六院司，是阿保機先祖的分支；四帳是阿保機孟父、仲父、季父和阿保機本人及後代，九帳是遙輦氏九代可汗的後代。皇帝諸帳主要是皇後、皇太後、國舅等後代及分支。值得提出的是諸帳的"著帳郎君院"，主管著帳郎君、娘子和著帳戶，也就是官帳奴隸。郎君、娘子猶如漢製的宦官和官女，是由犯罪的貴族和家屬沒入的，還有從"諸斡魯朵析出"和"諸色人犯罪沒入"的，主管侍奉皇帝及其家屬，諸帳也有其職。著帳郎君院有筆硯、牌印、裀褥、燈燭、床幔、殿幄、車輿、禦盞、本班、承應小底等局。有些史學家對遼代這種製度不理解。認為"古者刑人不在君側。叛逆家屬沒為著帳，執事禁衛，可為寒心，此遼世所以變起時掖歟"。其實這正是奴隸社會私有奴隸的表現。遼代諸帳各有宮帳、部族和屬地，實際上相當於西周時期的分藩諸國。
（二）南麵官行政體係
南麵官是用以"治漢人州縣、租賦、軍馬之事"的，大體依"漢製"，實際上是仿照唐代製度建立起的職官體係。
南麵官是從遼太祖時的政事令和漢兒司逐漸發展而成的，有樞密院、三省、六部、台、院、寺、監等機構和三師（師、傅、保）三公（太尉、司徒、司空）等加官號。但這些機構往往因人而置，或暫設於一時，或偏設於一地，並不完全因定。在官員任用上多用漢人，雖然也雜以契丹貴族，但其權力遠不如北麵官大，而且有許多職位還是有名無實的。盡管如此，這種"因俗而治"的製度還是有一定的積極意義的。首先，它適應了南北地區經濟文化發展水平不同的實際情況，對各族區別對待，在不改變原有的生產方式和生活習慣的前提下，允許各從其俗，在客觀上保持了南方社會生產力的發展，同時也有利於遼代穩定對北方的統治。其次，這種"因俗而治"也是一種比較成功的民族政策，對緩和民族矛盾，促進民族融合，起過一定的作用。這種民族政策對以後金、元、清各朝也有著深遠的曆史影響。