根據這次會議製訂的省、市參議會組織條例，陝甘寧邊區決定將議會改稱參議會，議員改稱參議員。之後，於1939年1月15日至2月4日在延安召開了第一屆參議會，聽取並審議通過林伯渠所作的《陝甘寧邊區政府對邊區第一屆參議會的工作報告》，審議並通過《陝甘寧邊區抗戰時期施政綱領》。這個綱領規定，邊區實行徹底的“革命三民主義”，即“堅持鞏固與擴大抗日民族統一戰線，團結全邊區人民與黨派，動員一切人力、物力、財力、智力，為保衛邊區、保衛西北、保衛中國、收複一切失地而戰”的民族主義；“發揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉製，健全民主集中製的政治機構，增強人民之自治能力”的民權主義；“確定私人財產所有權，保護邊區人民由土地改革所得之利益”，“增加農業生產”，“發展手工業及其他可能開辦之工業”，“發展邊區商業”，以改善人民生活的民生主義。會議還通過了《陝甘寧邊區選舉條例》、《陝甘寧邊區土地條例》和《陝甘寧邊區高等法院組織條例》等法律；選舉產生了邊區參議會和政府領導成員，高崗為議長，謝覺哉為副議長，林伯渠為邊區政府主席，高自立為副主席，雷經天為邊區高等法院院長。邊區參議會是通過普選產生的，包括各黨派、各階級在內的邊區人民的代表機關和最高權力機關，擁有選舉和罷免邊區政府最高領導成員，監督和彈劾邊區政府工作人員，批準有關民政、經濟建設、文化教育、地方軍事等項計劃，審議和通過邊區政府預決算，審議和決定參議員各項提案等職權。邊區實行的參議會製度，實質上是毛澤東後來在《新民主主義論》中提出的人民代表大會製度。
1939年底和1940年初，毛澤東發表了《〈共產黨人〉發刊詞》《中國革命和中國共產黨》《新民主主義論》等著作，創造性地提出了關於中國新民主主義革命，關於在中國建設新民主主義國家的完整理論，為抗日戰爭時期以及此後的政權建設指明了方向。
在《中國革命和中國共產黨》中，他立足於對中國國情和民主革命特別是新民主主義革命的分析，指出現階段中國革命的性質，不是無產階級社會主義的，而是資產階級民主主義的，新式的特殊的資產階級民主主義的革命，是在無產階級領導之下的人民大眾的反帝反封建的革命。在談到新民主主義革命要建立的政權時說：在抗日戰爭中，在中國共產黨領導的各個抗日根據地內建立起來的抗日民主政權，乃是抗日民族統一戰線的政權，它既不是資產階級一個階級的專政，也不是無產階級一個階級的專政，而是在無產階級領導之下的幾個革命階級聯合起來的專政。
在《新民主主義論》中，他進一步強調：現在要建立的國家，就是新民主主義共和國，就是抗日統一戰線的共和國，“這就是今天‘建國’工作的唯一正確的方向”。1940年3月，毛澤東在為中共中央起草的一個黨內指示——《抗日根據地的政權問題》中提出了在政權建設中人員分配的“三三製”原則，即共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一。
根據毛澤東總結的抗戰以來政權建設經驗和中共中央指示精神，陝甘寧邊區從1941年1月開始，按照“三三製”原則，籌備召開第二屆參議會。為了開好這次會議，專門成立了選舉委員會，領導選舉各級參議會和各級政府事宜。在自下而上召開了區、縣兩級參議會之後，於當年11月召開了邊區第二屆參議會。
會上，林伯渠作政府工作報告，總結自第一屆參議會以來施政成績和存在問題，提出了今後的中心工作和方針。參議員經過充分審議，一致通過。接著，討論和決定是否接受中共中央提出的《陝甘寧邊區施政綱領》，即《五一施政綱領》。中共中央西北局書記、上屆參議會議長高崗在《關於五一施政綱領的解釋》中宣布：本黨願與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，並在候選名單中確定共產黨員隻占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理，在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任，共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。這個綱領共21條，其基本精神是：團結、抗日、救中國。它更加全麵、鮮明地體現了中國共產黨致力於團結抗戰的基本路線和在邊區建設新民主主義國家的基本方針，舉凡軍事、優撫軍屬、“三三製”、人權保障、司法、廉政、農業、土地、工商、勞動、稅收、文化、衛生、婦女、民族、華僑、俘虜、對待外國僑民等政策，逐項做了規定。這個綱領是對毛澤東在《新民主主義論》中提出的新民主主義政治、經濟、文化綱領的具體化。全體議員經過認真討論一致同意采納，並在決議中指出：綱領不但適合於邊區的需要，而且完全符合於中國的國情，是唯一正確的邊區施政綱領，也是團結抗戰以救中國的良策。因此，本會全部接受，作為政府今後的施政綱領，並責成政府督導全邊區人民切實執行之。