我們主張依靠法律來規範和管理合作醫療。合作醫療是一種特殊的合作組織，關乎的是民生中最重要的問題。以往的合作經濟組織和最初的合作醫療的發展憑借政府的力量，推行之廣和行使的力度有目共睹。當今法治社會就應該運用法律的手段來推廣和普及合作醫療。20世紀70年代末，政府製定了《合作醫療章程》，並將其寫入憲法，但由於社會經濟的變革和《章程》本身的不完善，使其沒能夠很好地執行，今天應該製訂符合當今社會發展需要的“合作醫療法”或“社會保障法”。明確規定合作醫療保險組織、村級合作醫療保險站的組建方法及其職能；規定參加合作醫療農民的權利和義務；規定保健站醫生的選拔方法及職責等；明確合理選擇合作醫療形式的基本原則；明確醫療費用的報銷比例等。國家已經製定出台了《社會保險法》等有關法律，對促進我國社會保險製度的健康發展起了一定的作用。但作為一項全國性的法律，《社會保險法》不能僅僅麵向城鎮居民，把廣大農民排斥在外，而是必須從法律上確認農村社會保障在農村經濟和社會發展中的地位和作用，明確社會轉型期農村社會保障的性質、對象、內容和標準。規範農村社會保障執行者的職責和參保者的權利和義務，是我國改革農村社會保障製度、建立健全保障體係、維護農村社會穩定的當務之急。將全體國民納入整個國家的社會醫療保障體係中，也是構建和諧社會的一大原則。
三、新型合作醫療應該納入公共衛生體係的建構中
中共中央、國務院《關於進一步加強農村衛生工作的決定》中指出:“農村衛生工作仍比較薄弱……一些地區傳染病、地方病危害嚴重，農民因病致貧、返貧問題突出”，要求各級黨委和政府對此高度重視，要“加強農村公共衛生工作”，“推進農村衛生服務體係建設”。根據《決定》的精神，新型合作醫療製度的建立，不應隻局限於治病，更應該注意疾病預防工作和健康教育，應該納入公共衛生體係的建構中去。所謂公共衛生，耶魯大學公共衛生學院的Winslow教授將其定義為:公共衛生是一門通過有組織的社區活動來改善環境、預防疾病，延長生命和促進心理和軀體健康，並能發揮個人更大潛能的科學和藝術。其工作範圍包括環境衛生、控製傳染病、進行個體健康教育、組織醫護人員對疾病進行早期診斷和治療，建立完善的社會保障體製，保證每個人都享有足以維持健康的生活水平，實現健康地出生和長壽。合作醫療是公共衛生體係的重要組成部分。改革開放前，我國農村逐步建立了以縣醫院為龍頭，公社衛生院為樞紐，大隊合作醫療站為網底的三級醫療預防保健網，有效地促進了疾病預防控製工作在農村地區的開展。通過大力開展愛國衛生運動和衛生教育，采用低成本的醫療技術和推廣中醫藥，建立了最基本的醫療服務隊伍和獨具特色的合作醫療體係，我國形成了比較完善的最初級的、低成本的公共衛生體係。在這一體係中，將防治地方病、衛生防疫、衛生監督、婦幼保健、健康教育等有機地結合起來，為農民提供了更加全麵、水平更高的醫療衛生服務。特別值得肯定的是，這一衛生體係在為農民提供很好的“基本醫療”服務的同時，將病人留在了基層，既節省了衛生成本，又減輕了病人負擔，大大緩解了農村缺醫少藥的困難；大多數人口的衛生服務可及性得到改善，促進了公共衛生事業的進步，提高了衛生保健服務的普及性和公平性。
改革開放以來，由於體製環境的變化，城鄉三級預防保健網遭到了較大破壞，公共衛生服務職能嚴重削弱。特別是在農村地區，不少衛生機構解體、人員解散，農村衛生人員缺乏必要的專業素質，業務水平不能適應農村公共衛生服務的需要。農村疾病預防工作被嚴重削弱，本應得到控製的疾病再度流行。對疾病的預防不應隻是通過免疫接種等醫療措施，更重要的還是改善農民的衛生條件和營養條件，如通過改水、改廁提高飲用水的質量和防止寄生蟲傳播，通過食鹽加碘防治碘缺乏症等，這些是成本效益極高的幹預措施。在新型合作醫療的推行過程中，應該針對這些問題，有計劃地在農村地區推進疾病的預防保健工作。應該堅持“預防為先”的方針，把對疾病的預防擺在優先位置，減少疾病的發病率和治療成本。一些傳染性疾病一旦發病，就會迅速傳播，造成大範圍流行，危害人群健康，需花費較高的治療成本才能得到治愈和有效控製。還有一些疾病，如一些地方病，有可能會嚴重損害病人的勞動能力，且難以完全治愈。如果加強對這些疾病的防治，付出較小的成本，便可預防發生大病。所以，新型合作醫療製度的建設應該借鑒改革前推行的合作醫療的曆史經驗，不僅應為農民提供一般的門診和住院服務，還應為農村提供衛生教育、家庭生育計劃、預防注射、傳染病監測及報告和其他預防性的服務。新型合作醫療應該是一個完整的體係，是一個包括診治和預防在內的社會保障體係，應被納入公共醫療體係中。