徐向前在山東建立民主政權主要采取了三種方式。一是條件成熟的地方建立民選政權。1939年夏季,敵人對沂蒙山區大"掃蕩",國民黨的縣長都跑掉了,政權垮台。利用這個機會,先後在萊蕪、新泰、蒙陰、沂水、臨朐、東平、平陽、寧陽、長清、泰安等縣建立了抗日民主政權40多個。此外,民選的各級政權還吸收包括進步人士、開明士紳、社會名流等各界各階層人土參加,山東省參議會議長就是由進步人士範明樞擔任的。這實際上是一種中共領導下的統一戰線政權形式,對調動各方麵的力量,穩定局麵,堅持抗戰,起到了積極的作用。
二是建立"兩麵政權"。即在敵占區、鐵路沿線和中心城市,利用敵偽政權中的進步分子或秘密派人進去,進行抗戰工作。徐向前曾回憶說,有一些名為偽政權,實際上是我們的人。有一些村的村長,名義上是敵軍委任的,但被我們爭取過來,那裏就成了八路軍的"庇護所"和情報站。送情報,他給日本人送的是假的,給我們送的是真的。就像電影《平原遊擊隊》裏那樣,八路軍過鐵路時,村長敲著鑼喊:"平安無事喲!"迷惑敵人,掩護我們過鐵路。
三是促使國民黨控製的政權實行某種程度的民主化。辦法首先是揭露那些政權腐朽、墮落、不民主的醜惡現象,公之於眾,讓民眾去分析、鑒別,認識改革的必要。其次是要求開放民眾,要求使用各黨派的人才,要求減輕民眾負擔,改善人民生活。第三是發動群眾組織憲政促進會,用以打破蔣介石長期"訓政於民"的做法。1940年2月,山東全省憲政促進會成立,徐向前被選為執行委員。
人民軍隊不同於其他任何軍隊的一個顯著特點,是他不是單純地打仗,而是一個有著特殊政治任務的武裝集團,擔負著工作隊、生產隊的職能。建立政權,正是履行這一職能的重要表現。上述三種政權形式,尤其是兩麵政權,是徐向前分化、瓦解敵人,爭取一切可以爭取的力量進行抗日、以及擴大和鞏固根據地的有效手段。
四、反磨擦戰
中國革命的特殊性,決定中國革命戰爭也具有特殊性。抗戰時期,國共兩黨在抗日的大旗之下聯合起來,但國民黨集團反共之心不死,不斷地製造磨擦,限製共產黨力量的發展。因此,整個抗戰時期,國共之間所進行的磨擦與反磨擦的軍事鬥爭,就是一場特殊的戰鬥。如何麵對和處理這種磨擦和反磨擦鬥爭,也是檢驗人民軍隊勇敢領導的一個重要尺度。在這場特殊的戰鬥中,徐向前在冀南、山東同國民黨頑固派進行了有理、有利、有節的反磨擦戰,粉碎了他們的反共分裂陰謀。
首先是在冀南同鹿鍾麟的較量。1938年9月15日,國民黨政府河北省主席鹿鍾麟進入南宮。從此,在冀南掀起了磨擦與反磨擦的激烈鬥爭。鹿鍾麟是奉蔣介石"收複失地"的使命而來的。他初到南宮時,徐向前根據中共中央關於與河北省府合作的指示精神,指示在南宮的部隊、各階層人士和群眾組織,組成歡迎隊伍,迎接鹿主席的到來。鹿鍾麟在城外數裏,就看見道路兩旁站滿了人,有數千之眾,對這熱烈的場麵,他感到很滿意。鹿鍾麟來南宮後,行政主任公署和南宮縣政府召開了各方代表歡迎座談會。徐向前、朱瑞、楊秀峰、宋任窮、陳再道等幾位領導,也都去鹿的駐地,一一向他介紹冀南的情況,表示團結一致、共同抗日的真誠願望。
同時,雙方就合作抗戰問題進行初步會談。在會談中,徐向前提出,請鹿鍾麟承認冀南行政主任公署為惟一政權機構,並以省府主席名義,對已經選出的行署、專署領導人和各縣縣長正式加以委任,讓人民群眾更加增強在各級政府領導下堅持抗戰的信心。鹿表示,自己一無槍炮,二無軍隊,今後抗戰還要多靠八路軍,大家同舟共濟,遇事互相商量。但對"委任"這樣的實質性問題未表示明確的態度。
對於鹿鍾麟的這種態度,徐向前分析,他可能有難處,既有蔣介石交給的"使命"在身,周圍又有一批"眼線",身不由己。徐向前對宋任窮說:"一次談不成不勉強,以後還可以慢慢地談嘛。"
冀南平原建造"人山"的工程,沒有因為鹿鍾麟的到來而放鬆。在共產黨的領導下,各級抗日政權、人民武裝和民眾團體如雨後春筍相繼建立,廣大群眾充分發動起來。鹿鍾麟對此深感不安,到冀南一個月時,他在給國民黨中央黨部社會部部長陳立夫的一封電報中說:"本省前以處特殊環境之下,黨務中斷已久,各地民運團體已領導無人,遂於無形中停頓解散。本部抵冀後,各縣民運,共產黨早著先鞭,其組織係統、縣、區村各設民族革命戰地動員委員會,內分總務、組織、宣傳、動員分配、人民武裝、鋤奸六部。其中,最關重要之組織、人民武裝二部,皆為共產黨分子把持,各縣之民眾團體,如:婦女救國會、農人救國會、工人救國會、店員救國會,悉由該會領導,各民眾團體縣會之上,均設有冀南總會,以求集中力量。八路軍東進縱隊政治部,實為各縣動委會及冀南民眾團體各學會之發號施令總機關。本部外察民情,內凜職責,深知另組民眾團體,難免發生磨擦,令共黨將領導權完全交出,絕非共黨所願。今後對民運工作之領導與組織,應持何種態度,采何種方式,亟盼詳為指示,以資遵循。"