當時受陸軍三長官（陸軍大臣、參謀總長、教育總監）委托，白川義則大將正在中國東北視察和慰問關東軍，與其同行還有參謀本部的今村均大佐。為說服軍中央支持自己的計劃，關東軍參謀們又積極策動白川和今村，經過一番謀劃，最後決定以關東軍參謀部的名義向陸軍大臣和參謀總長提交意見書，同時請白川義則大將利用上奏的機會向天皇解釋。該意見書由關東軍參謀片倉衷起草，石原、板垣修改，關東軍參謀長批準，題為《解決滿蒙問題的根本方策》，它明確要求建立與中國本土脫離，表麵上由中國人統治，實權掌握在日本手裏，以東北四省及蒙古為領域的獨立國家。但當時日本政府和軍中央顧慮國際關係，反對關東軍直接參與建立滿洲政權的行動。若規（木規）首相在內閣會議上表示：“不得參與有關建立滿洲政權的一切行動”，幣原外相堅持“先與南京政府進行談判”，金穀參謀總長也指示部下，不得參與該項工作。10月6日，日本內閣會議作出決定：“對建立滿蒙新政權，日本人概不幹預”。這裏日本政府、軍中央與關東軍的分歧並不在於要不要建立新政權，而是要不要“設法促進”建立新政權。因為當時日本政府和軍中央還沒有打破華盛頓體製的計劃，盡管他們與關東軍一樣想擴大日本在中國東北的權益，但他們又不得不考慮與歐美列強的協調。若規（木規）首相之所以反對日本軍人直接參與建立新政權，是因為他擔心這會給歐美列強譴責日本留下話柄。
盡管日本政府和軍中央反對關東軍的計劃，但關東軍仍我行我素，為實現《解決滿蒙問題的根本方策》所確立的目標，關東軍一方麵準備向嫩江、齊齊哈爾北進，一方麵積極策劃溥儀出逃。當陸軍大臣對《解決滿蒙問題的根本方策》中關於偽政權與“中國本土脫離”一語提出質疑時，關東軍竟強硬地表示：關東軍絕難承服“滿洲政權不與中國本土脫離”。為進一步闡明自己的意見，關東軍又上報了《滿蒙自由國建立方案大綱》，該大綱提出：絕不能滿足於隻建立親日政權，必須建立“滿蒙國”。如果僅建立一個親日政權，便不能按帝國的意圖行事。本來，“將滿蒙作為我領土之一部，實屬長策”，“但鑒於曆史的淵源，目前急於付諸實施，有可能遭到國際間的物議，恐非賢明之舉”。可見日本樹立傀儡政權，隻是為並吞中國領土做掩護而已。
十月事件後改組的日本政府和軍部，對關東軍在中國東北的行動和計劃公開予以支持。此前的“不擴大方針”即使純粹作為一個口號，也已成為曆史的過去。關東軍進一步加快了製造傀儡政權的步伐。11月11日，土肥原利用天津事變，策劃了廢帝溥儀的“出逃”。12月15日，日本參謀本部批準將此前負責關東軍政治謀略的司令部第三課升格為“統治部”，該部與幕僚部並立，直屬關東軍司令官領導。該部下轄行政、財務、產業、交通、交涉等五個課，共七八十名部員。這些部員絕大多數為文職官員，其中大部分來自滿鐵和關東廳。從後來的情況我們可以清楚地看出，統治部不僅是關東軍促進偽滿建立的的機構，而且是偽滿成立之前的“影子政權”。為提高統治部的工作力度，1932年1月9日，統治部又改為特務部。
關東軍占領錦州以後，覺得拚湊傀儡政權的時機進一步成熟，為得到日本政府和軍中央的一致支持，關東軍決定派遣板垣回東京與中央進行交涉。當時板垣攜往東京的方案，已相當具體，他們想建立的“滿蒙中央政權”將實行中央集權製，而且要脫離中國本土，成為一個名副其實的“獨立”國家；他們希望借助當地漢奸，充任各級官吏；他們準備偽造“民意”，以便世界輿論，掩蓋日本製造傀儡政權的陰謀。他們認為傀儡政權必須趕在國聯調查團來滿之前建立。他們清楚，這些事如果“由日本直接去做”，這“無論是九國公約，還是國聯盟約都是不允許的，但如果由中國人自身從內部進行分離，這就不與上述條約的精神相背離”。
其實，在板垣來京之前，日本陸軍省和參謀本部也已製定了《時局處理要綱》，其基本精神與關東軍完全一致。日本軍中央與關東軍代表碰頭以後，便立即將其方案與外務省磋商，於是，日本政府和軍部就促進傀儡政權成立，製定了《滿蒙問題處理方針要綱》。該“綱要”明確提出：“鑒於滿蒙已從中國本土獨立，形成統治支配一定地域的一個政權的現狀，今後應誘導它具備一個國家的實質”。“目前滿蒙的治安主要由帝國來維持”，“滿蒙作為帝國對華對俄國防的第一線，絕不允許外部擾亂。為確保上述目的的實現，可適當增加帝國駐滿陸軍之兵力，如有必要亦應增設海軍設施”。“將以新國家為對手，回複和擴充我在滿蒙權益”。“為盡速執行帝國在滿蒙的政策，應設置相應的統製機關”。“在努力實行上述措施時，應盡量避免與國際法乃至國際條約的抵觸”，“應盡可能采取由新國家方麵自主要求的形式進行”。