時代造就國家立法和地方立法。三十年來，我國致力於改革開放和法製建設，奉行的是社會主義市場經濟和法製路線。三十年來，浙江的地方立法，也跟著時代的節拍，按立法的規律運轉。直到21世紀，驀然回首，才發覺有意識無意識地已走在一條先行法治化的道路上。基於此項基本判斷，本章將對浙江立法如何先行法治化，從理論和實踐兩個方麵進行梳理和論證。
一、先行法治化的理念
（一）立法的先行法治化
先行法治化是一個區域性的法治目標。體現在立法領域，大致有以下三個方麵的含義：①一種價值觀念和一種思想，即區域立法中所應體現的價值觀念，或者說立法的目標追求；②一個法律體係，這個法律體係的設計應當是遵照憲法和法律的原則，從本地區的實際出發而設計的；③一個動態立法過程，指地方性法規製定過程中溝通、宣傳、妥協等一係列的過程。作為區域性法治目標，說明其對法治的追求和實踐在許多方麵要高於全國標準。這在理論上是可能的，在實踐中是可行的。
法治的漸進性決定了法治演化有先後之分。學者陳柳裕等人認為，法治具有漸進性，這種漸進性既是法治的本身特點，也是法治的實現條件所決定的。就法治本身而言，在靜態意義上，法治是政治、經濟和社會發展到一定階段的產物，是一種比較理想的社會狀態；而在動態意義上，法治則體現為從沒有法治到有法治，從法治不完善到法治逐步完善的一個曆史過程，這個過程反映了法治的漸進特征。就法治的實現條件而言，盡管不同國家實現法治的路徑各不相同，且其實現程度主要取決於這些國家或地區市場經濟、民主政治和理性文化的發展程度。其中市場經濟奠定了法治的經濟基礎，民主政治創造了法治的政治前提，而理性文化提供了法治的文化條件。由於這些條件的滿足都需要有一個過程，因此，從法治實現的條件來看，法治也具有明顯的漸進性特征。陳柳裕、王坤、汪連江：《論地方法治的可能性》，載《浙江社會科學》2006年第2期。由於我國領土遼闊，各地經濟發展程度、民主政治和文化建設程度差別較大，因而在整體上齊頭並進地實現法治不僅是有難度的，實際上也是不可能的。而對於能夠滿足法治國家的經濟、政治、文化和社會條件的一些省份，利用製度演進和治理方略的設定，率先在某些方麵達到法治國家的目標，不僅是可行的，也是必要的。也有的學者指出，“建設法治國家是一個曆史進程。法治國家的實現有時間上的階段性和地域上的不平衡性。在經濟相對發達的地區率先實現法治國家目標完全是可能的，也是必要的”。見邵建東：《德國“法治國家”理論與實踐的經驗及教訓——兼及對“法治江蘇”建設的啟示》，載《江海學刊》2005年第1期。
（二）浙江立法先行法治化的條件
浙江的經濟、政治、文化條件較為發達，社會安定，要率先實現法治，具有較大的可能性。
首先，在經濟上，作為市場經濟先行之地和市場大省，浙江經濟社會發展迅速，社會物質財富大大增加，人民生活水平顯著提高，國民收入等主要指標在全國走在前列。可以說，正是市場經濟的發達為浙江的先行法治化奠定了堅實的經濟基礎。
第二，在民主政治建設方麵，浙江基層民主政治的發展，為浙江的先行法治化創造了必要的政治前提。
第三，深厚的理性文化為浙江的先行法治化提供了文化條件。浙江具有先行法治化的人文基礎。浙江曆史悠久，是新石器時代長江中下遊文明的發祥地，自古以來人文薈萃、人才輩出，作為文化之邦、絲綢之府、魚米之鄉具有深厚的文化底蘊，是中華文明的典型代表之一。浙江人民具有中華民族和為貴、謙受益的儒家文化傳統，心態平衡，知書達禮。平安浙江建設，正在進一步推動我省形成人與人、人與自然、人與社會和諧相處的社會氛圍。近幾年，浙江致力於推進“文化大省建設”，不僅文化事業和文化產業發展迅速，中華民族傳統文化和區域特色文化保留齊全，而且國際文化交流的規模和數量也在全國居於領先地位。趙嵩：《浙江文化立法工作的回顧與展望》，載《浙江省法製建設藍皮書》，浙江人民出版社2007年版，第153頁。而法治是人類文化發展的產物並隨著人類文化環境的發展而發展的。“法律直接隨著文化而變化。文化貧乏時，法律也匱乏；文化發達的地方，法律也繁榮。”羅傑斯·科特萊爾：《法律社會學概論》，1984年倫敦英文版。轉引自劉作翔：《法律文化理論》，商務印書館1999年版，第91頁。
第四，浙江社會安定。人民生活水平不斷提高，社會安定團結。
第五，浙江具有先行法治化的環境基礎。學者王祺國認為，浙江先行法治化絕對不是孤立的、封閉的，而是與具有良好的同等水準和品位的法治環境相適應的。浙江地處中國東部沿海，北與上海、江蘇相連，南與福建接壤，西與紅色搖籃江西毗連。以上海為中心的長三角地區是我國社會經濟發展最活躍、最快速，整個社會較為富裕、和諧的地區之一。這裏彙集的當代先進生產力、先進文化，在中國具有代表性，人文傳統具有共同性，社會發展具有共融性，物質財富具有共享性。這種區位優勢和區域結構完全有可能使法治先行化。
總之，由於浙江在經濟、政治、文化、社會建設各個方麵的優勢，使浙江先行法治化在一定範圍內、一定程度上成為可能，而且在很大程度上也成為“法治中國”的勇敢的開路先鋒。
（三）先行法治化的製度需求和製度供給
著名學者賀衛方認為，法治具有具體性賀衛方：《走向具體法治》，載《現代法學》2002年第2期。。法治在國家層麵上具有普遍性和共性，在地方層麵上則具有特殊性和個性。浙江條件上的特殊性和先發性特征，決定了浙江將首先遇到前進道路上的問題，因此而具有先發的製度需求，這種製度需求表現在政治、經濟、文化和社會各個領域，成為浙江先行法治化的不竭的動力源泉，並塑造了浙江法治的具體結構和獨特走向。
1.經濟立法的需求和製度供給
改革開放以來，浙江經濟逐年穩健發展。在發展社會主義市場經濟過程中，不可避免地要求一個自由競爭和穩定有序的經濟秩序，浙江地方立法的一個重要任務就是在中央立法的整體框架內，通過對一些經濟主體的認可、主體內部關係的調整以及各種交易規則的確立，維護市場經濟秩序。
浙江是中小企業發達的省份之一，占企業數99%以上的均為中小企業。雖然近些年我省的中小企業取得了令人矚目的成績，發揮了“船小好掉頭”的優勢，但中小企業發展過程中還存在著融資難、用地難、引進人才難、市場準入難等困難和問題，在市場競爭中仍處於弱勢地位。此外，國家中小企業促進法的規定較為原則，一些具體的扶持措施均授權各省市來製定。因此，為保持我省中小企業在市場競爭中的優勢，將一些切實可行的政策措施上升為法規，製定了《浙江省中小企業發展促進條例》。又如，
由於我省大多數中小企業是私營企業，一些企業不願意建立工會，為了維護職工合法權益和正常有序的勞動關係，促進私營企業健康發展，製定了《浙江省私營企業工會條例》。
2.政治立法的需求和製度供給
市場經濟催生了公民的平等、權利觀念和法治意識，為政治立法的前進創造了條件。
授予義烏這樣的經濟強市更大經濟社會管理權限就是一例。浙江義烏是全國乃至世界有名的商品市場之市。其經濟發展之路被概括為“義烏經驗”。為了推動“義烏經驗”，發展縣域經濟，2006年11月，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳下發了《關於開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作的若幹意見》，確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點，規定除規劃管理外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限；凡法律法規明確規定由縣級以上人民政府及其主管部門批準和管理的事項，均由義烏市人民政府及其主管部門行使批準和管理權。這對於進一步深化縣級行政管理體製改革具有十分重要的意義。這種改革，反映到立法上來，就會碰到行政處罰、行政許可的授權和委托問題。
有意思的是，浙江又同時在推進鄉鎮綜合改革步伐。2005年以來，浙江省在紹興、嘉興、開化、北侖等四個縣（市、區）開展鄉鎮綜合改革試點，取得了一定的成效。這極大地鼓舞了省政府製度創新的動力。2006年，浙江省對鄉鎮政府的職能作了合理界定，按照社會管理和公共服務職能的要求，著手進行鄉鎮政府機構改革，著重理順了鄉鎮政府與上級政府部門之間的關係，以及鄉鎮政府與農村自治組織之間的關係，既適當下移執法重心，又充分發揮村民自治組織的作用。這個改革同樣不可避免地要反映到立法上來。甚至立法者還會有別樣的思考，例如有的立法者可能認為強鎮戰略與強縣戰略在某種程度上是不和諧的，在縣與鄉鎮的權力劃分上，立法將會麵臨困難和抉擇。
3.文化立法的需求和製度供給
浙江省在發展經濟的同時，也大力弘揚傳統文化，打造文化大省，適時製定了相應的文化法規。
1989年，還處於改革開放早期，針對前幾年存在“一手硬，一手軟”的情況，人大常委會要求政府和有關方麵堅持“兩手抓”方針，大力加強社會主義精神文明建設。1988年下半年，人大常委會組織部分委員和代表對整頓清理書報刊和音像市場進行調查、視察，聽取和審議了有關工作報告，作出了相應的決議，要求在全省範圍內大張旗鼓地開展“掃黃”工作，淨化社會環境；接著，審議通過了《寧波市禁止賭博條例》，並通知各地參照執行這是一個特殊的做法，現在沒有同樣的做法了。。這對於全省“掃黃”、“除六害”鬥爭的開展，起到了積極的作用。
近年來，浙江作為中央確定的全國文化體製改革綜合試點地區，積極穩妥、紮實有序地推進文化體製改革，目前全省經營性文化事業單位轉企改製、新聞媒體宣傳業務和經營業務“兩分開”、文藝院團改革以及民營文化產業發展、公共文化服務體係建設、現代文化市場體係培育等各個方麵的改革，均取得階段性成果。浙江省委還於2008年召開全省文化工作會議，提出了文化大繁榮的目標。浙江省十一屆人大常委會立法調研項目庫將發展公共文化事業和發展文化產業等的立法列入了議事日程。
4.社會立法的需求和製度供給
從整體上看，浙江經濟比較發達，但社會問題的立法也不可偏廢，特別是處於改革發展的關鍵時期，各種社會問題更加嚴峻，加強社會立法的任務十分繁重。
計劃生育的立法可以比較好地說明社會需求與社會立法的關係。我省是全國人口密度最大的省份之一，因而控製人口增長、提高人口素質的任務相當重。為此浙江於1982年和1985年先後製定了《浙江省計劃生育條例（試行）》、《浙江省計劃生育條例》。當時條例對流動人口的計劃生育並沒有作出規定，但到了90年代，流動人口大幅度增加，每年有400萬人外出或來浙江經商、打工，由此導致流動人口的計劃生育管理成為計劃生育工作的薄弱環節。其次，實行市場經濟體製後有些單位特別是各類企業，非常注重企業的生產、經營及盈利情況，而忽視了計劃生育的社會責任。此外，隨著醫療器械水平的提高，利用醫療器械非法鑒定胎兒性別的現象在我省一些地區屢禁不止，造成部分農村出生嬰兒性別比失衡。為了適應形勢的發展，不斷抓緊、抓好計劃生育工作，省人大適時地於1995年對舊的條例進行修改。修改的計劃生育條例中，專設一章規定了對流動人口的計劃生育管理，針對有些單位忽視計劃生育工作的社會責任問題，修改的計劃生育條例規定“實行法定代表人負責製”，並規定對出現計劃外生育的單位當年不得評先進，並按條例規定分別處罰。針對胎兒的性別鑒定問題，修改後的條例強化了對擅自進行性別鑒定的處罰，除規定對胎兒性別鑒定的單位從重處罰外還將處罰對象明確為進行胎兒性別鑒定的“鑒定人、介紹人及其他合夥人”，由有關部門視情節輕重作出相應的處理，直至依法追究刑事責任。進入21世紀以來，計劃生育工作呈現新的特點。如計劃生育條例中規定的合法生育二胎須有四年間隔期，這一規定不利於維護育齡婦女的身體健康，浙江省十屆人大常委會予以廢除。2008年，國家計生委對被征地農民在一定條件下繼續適用農民的生育政策問題下發了指導性意見，浙江省人民政府和人大研究後出台了立法解釋。這個例子充分說明了時代的發展和社會的需求與立法的互動關係立法促進社會發展的又一個案例：《浙江省企業職工失業保險條例》實施後，使失業保險基金收繳額大幅增長，失業社會保障能力有了明顯提高，促進了再就業工作。1997年1月至6月，失業保險基金收繳額為14710萬元，發放救濟金5994萬元，享受人次達22.04萬人次，比條例實施前的1995年同期相比分別遞增67.6%、23.1%、80%，失業職工的再就業率從1995年的27.3%提高到1996年的40.3%、1997年的45%左右。據孫笑俠等：《地方法治進程研究》，浙江人民出版社2001年版。。
（四）三十年浙江立法的基本框架
在浙江共有三類立法主體。一是地方性法規的立法主體。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《中華人民共和國立法法》為了文字敘述的簡潔，以下均用簡稱《立法法》，在用到其他法律時亦作相同處理。編者注。的規定，省級人大和較大的市具有地方立法權。在浙江，具體是浙江省人民代表大會及其常委會、杭州市人民代表大會及其常委會和寧波市人民代表大會及其常委會。二是自治條例和單行條例的立法主體。根據《立法法》規定，民族自治區、自治州、自治縣有權製定自治條例和單行條例。在浙江，景寧自治縣人民代表大會具有製定自治條例和單行條例的權力。三是製定政府規章的立法主體。政府規章是否是法的淵源，一直具有爭議。但《立法法》出台後，規章的製定成為立法法中的重要內容。因此在廣泛意義上，製定政府規章，也算立法範疇。在浙江，省政府和杭州、寧波兩市的人民政府是政府規章的立法主體。
1979年12月至2008年8月，浙江省的不同立法主體共製定了605個地方性法規（包括多次重複修改在內）。筆者將其粗略劃分為政治、經濟、文化和社會四大類之所以說是粗略的統計，是因為對什麼是經濟立法和社會立法存在著很大的分歧意見，經濟性內容和社會性內容交叉出現在一個法規中的情況也不鮮見，幾乎每個人統計的數據都不同，即使同一個人，在不同時期的統計也會出現前後矛盾。原因是多方麵的，因為立法本身非常複雜，不能用一個標簽去套用。而統計角度因時而變，當中央強調經濟立法為中心時，經濟立法的比例則相對較高些；當中央強調要加強社會領域立法時，有的地方居然統計出社會立法早就占了整個立法的50%以上。再比如，對文化立法的統計，經常會遇到教育、體育的歸屬問題，確實有難以說清之感。本處的統計肯定是不夠精確的，隻代表筆者本人的觀點，筆者隻想就大致的情況作一個描述，請各位讀者體諒。，並將多次修改的有效法規作一個計算，初步統計的數字是法規總數486個，其中政治立法42個、經濟立法302個、文化立法11個、社會立法131個左右，這些法規構建了1979年至2008年8月底我省政治、經濟、文化和社會四位一體的法律框架。
1.政治立法框架
浙江政治立法的內容比較豐富，概括起來主要有三個方麵。
一是圍繞地方人大四大職權的立法。根據《憲法》和《組織法》的規定，地方人大具有立法權、監督權、人事任免權和重大事項決定權。浙江省人大致力於這四項職權的立法。從1979年製定《浙江省縣以下各級人民代表大會代表選舉試行細則》以來，1989年製定《浙江省鄉鎮人民代表大會主席團組織條例》，在全省普遍推行鄉鎮人大主席團設常務主席的製度，進一步發揮鄉鎮人大的作用。同年製定了《浙江省地方各級人民代表大會常務委員會監督司法工作的規定》，並於2000年重新製定《浙江省各級人民代表大會常務委員會監督司法機關工作條例》，這個條例對監督司法機關工作提供了法律依據和操作製度。1994年，製定了《浙江省實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》，明確了代表的權利和義務。1999年，製定了《浙江省人民代表大會常務委員會任免國家機關工作人員辦法》，規範了任免程序，並在2005年的修改中增加任免前進行法律考試的內容，提升了法律的權威性。2001年，省人民代表大會製定了《浙江省地方立法條例》，對地方立法的權限和程序作了完整而科學的規定，大大促進了浙江地方立法的科學化和民主化；同年製定了各級人大常委會討論決定重大事項的規定。2007年製定了《浙江省各級人民代表大會常務委員會規範性文件備案審查規定》，2008年製定了《浙江省各級人民代表大會常務委員會監督條例》。這些法規的製定，比較完整地規範了人大的四大職權，促進了浙江法治的主體建設。
二是自治條例和基層民主立法。1989年，浙江省人大常委會批準了《浙江省景寧佘族自治縣自治條例》，此後又於1995年和2007年分別進行修改，保證了自治權的落實。1999年，製定了《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《浙江省村民委員會選舉辦法》，對保證農村村民自治，促進基層民主政治發展，發揮了重要的作用。
三是限製政府權力的法規。1996年，製定了《浙江省人民代表大會常務委員會關於政府規章設定罰款限額的規定》，規定規章對經營性行為設定的罰款在5萬元以下，對非經營性行為的罰款在2000元以下，有效地維護了公民的合法權利。2000年，製定《浙江省縣級以上人民政府行政執法監督條例》，促進了依法行政。2006年，製定了《浙江省預防職務犯罪條例》，從製度上對國家工作人員的行為進行了規範。
2.經濟立法框架
經濟立法是浙江地方立法的重中之重。據孫笑俠教授考證，自1984年起，我省就提出了把經濟立法放在首位的立法思想，二十多年來，經濟立法一直沒有偏離過立法中心的地位。盡管這幾年來，國家也開始強調要加強社會領域的立法，但沒有改變這個基本格局。我省的經濟立法涉及領域眾多，無法在此有限的篇幅內一一列舉，因而舉其大者，主要包括以下領域：
一是對外開放立法，包括一係列開發區立法和對台灣同胞和華僑投資保障的立法。
二是市場主體的立法，包括個體工商戶、財產拍賣行、經紀人、農民專業合作社、中小企業等主體的立法。
三是維護市場經濟秩序的立法，包括商品交易市場、科技市場、反不正當競爭等領域的立法。
四是專門經濟領域的立法，包括房地產業立法、建築業立法、道路交通立法、產品質量立法、環境保護立法、農業立法等立法領域，涉及眾多的法規。在這些領域，立法往往呈現相互配套的特征。
五是其他領域的經濟立法，數量不少，高質量的立法也屢見不鮮。
3.文化立法框架
浙江最早的文化立法可以從1988年製定《浙江省文物保護管理條例》算起，此後陸續有所增加。1995年製定《浙江省文化市場管理條例》，2001年修改。此條例對文化市場的管理體製有一些規定，在特定的曆史階段起過較好的作用，現在則麵臨不太適應形勢的處境。2002年製定《浙江省實施〈中華人民共和國體育法〉辦法》，2007年製定《浙江省全民健身條例》，這兩個條例與文化相關，但並非純粹的文化立法。2007年，製定了《浙江省非物質文化遺產保護條例》。這個條例的製定對浙江省非物質文化遺產的保護作用十分巨大，是體現文化與立法互動的一個範例。此外，杭州、寧波是兩個具有很強的文化色彩的城市，在文化立法上也有所建樹。總的來說，文化立法在數量上無法與政治立法相比，更不要說與經濟立法相比了。在立法先行法治化的路上，文化立法還是一塊“短板”。
4.社會立法框架
社會立法的概念有廣義和狹義兩種。狹義的社會立法，可以追溯至歐洲最早的以勞動保護為中心的社會立法，也可以稱為社會法。廣義的社會立法包括社會事業、社會管理、社會治安等各個領域的立法。麵對三十年來的龐大的法規群，筆者擬取廣義的角度。據此判斷，浙江的社會立法主要包括以下幾個方麵：
一是勞動關係方麵的立法。主要包括1988年製定的《浙江省勞動保護條例》、1998年製定的《浙江省集體合同條例》和2005年製定的《浙江省勞動保障監察條例》等法規。
二是社會保險方麵的立法。主要包括1999年製定的《浙江省職工基本養老保險條例》，2008年又進行了修改；2003年製定的《浙江省失業保險條例》等法規。
三是社會福利方麵的立法。主要包括1996年製定的《浙江省職工教育條例》、1997年製定的《浙江省住房公積金條例》等法規。
四是特殊群體權益保障的立法。主要包括1986年製定的《浙江省保護婦女兒童合法權益的若幹規定》、1988年製定的《浙江省保護老年人合法權益若幹規定》、1990年製定的《浙江省未成年人保護條例》、1993年製定的《浙江省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》、2001年製定的《浙江省實施〈中華人民共和國老年人權益保障法〉辦法》和2000年製定的《浙江省法律援助條例》等法規。
其他領域的社會立法，如社會治安如社會治安方麵的立法有《浙江省人民代表大會常務委員會關於勞動教養若幹問題的決定》、《浙江省人民代表大會常務委員會關於刑事案件辦案期限問題的決定》、《浙江省機關、團體、企業、事業單位安全保衛責任製條例》、《浙江省機關、團體、企業、事業單位治安保衛工作條例》、《浙江省實施〈中華人民共和國集會遊行示威法〉辦法》、《浙江省沿海船舶邊防治安管理規定》、《浙江省公共場所治安管理辦法》、《寧波市人民代表大會常務委員會關於在本市海曙區試行巡警綜合執法的決定》、《浙江省消防管理條例》、《寧波市收容遣送管理條例》、《浙江省特種行業許可證和治安許可證若幹規定》、《浙江省見義勇為人員獎勵和保障條例》、《浙江省禁毒條例》、《浙江省社會治安綜合治理條例》等。、社會管理方麵的立法就不一一列舉了。總的來說，社會立法的數量遠超政治立法和文化立法的數量，但仍然不能與經濟立法相比。當然，立法關鍵是看實際是否需要，內容是否合理，而不是單純的數字比較。
（五）先行法治化的限度
當前，社會轉型正在加速，浙江法治建設麵臨新的挑戰和新的機遇，這是好事。但先行法治化還是有限度的。主要理由有三個。
1.客觀條件限製
浙江的經濟和社會發展是有限度的。曆史表明，先行法治化始終是相對的。在以經濟體製改革為核心的年代，注定不可能先從社會領域或者政治領域的立法取得整體性的突破。就以社會立法論，也需要厚實的物質基礎來保障，沒有保障的製度是空洞的。
2.國家立法的限製
地方立法在三個方麵具有主觀能動性。一是實施國家法律、行政法規；二是就地方性事務進行自主立法；三是就國家尚未立法的領域進行試驗性或者是先行的立法。地方立法的地位決定了它不可能單獨創造一個法治的天地。地方立法的步伐必然應該止步於國家專屬立法權之前，如《立法法》第八條所設定的國家司法製度、訴訟製度和刑事製度、基本的民事製度、民族自治製度等不是地方所宜染指的。
3.主觀條件的限製
人是理性的主體，但理性是有限的。地方立法要先行法治化，自然就會產生立法建構主義的思路。筆者總體上讚同在立法上采取建構主義的立場，主要原因在於中國是從計劃經濟到市場經濟過程中建設法治國家，本身具有後發的優勢，不利用這種後發的優勢，完全靠從頭摸索，自行創立製度是不明智的。事實也證明，中國的法治建設具有很大的自上而下的特征，沒有建構主義思想的推動，這是不可能發生的，並且有的領域我們取得了成功。同時，筆者也讚同，立法者是規律的揭示者，但不能代替規律本身，因而在立法時應當心懷謹慎的態度，為自生自發的秩序的發生留下一席之地。這是一個需要考慮的重大問題。在人的理性有限的情況下，我們刻意地推動先行法治化，也總會碰到智慧的屏障。
此外，先行法治化也可能具有反複性，曾經走在前列的製度，可能會因為時代的發展而被重新審視。例如20世紀90年代以來，浙江省開展了人大代表評議公安、司法機關工作和述職評議的活動，幾年實踐證明，這是人大代表依法行使監督權的一種有效形式，對於進一步發揮人大代表在閉會期間的作用、推動和改進國家機關的工作，有著積極的意義。1994年在製定浙江省實施代表法辦法時就被當作成功的經驗采納了，當時的全國人大常委會領導人到浙江時也予以了肯定，但後來全國各地在類似的實踐中發生了一些偏差。2006年製定監督法時，述職評議製度就成為一個需要反思的製度，最後規範為“聽取專項工作報告”的形式。這個案例說明，立法具有時代性，先行立法不可能脫離時代。
二、先行法治化中的立法程序演進
任何立法活動都離不開一定的程序。程序是實現立法目的的方式，是通過形式正義達到實質正義的最重要的途徑，立法程序科學性程度直接體現了現代社會的法治水平。立法程序具有獨立的價值，它與立法目的的實體價值共同構成現代立法的價值。浙江省人大很早就意識到地方立法程序的重要性，並不斷進行立法程序建設，有效提高了立法質量。
（一）立法程序的意義本部分關於立法程序的設置、立法程序的獨立價值和局限性的觀點和論述基本上參考和引用自馬新福、朱振、湯善鵬著：《立法論——一種法社會學視角》一書相關內容，該書由吉林人民出版社2005年出版。
1.立法程序的設置
立法決策是以有限理性的方式進行的。立法決策不是尋求法律規製具體社會關係的終極意義，而是在尋求現實客觀條件下的利益平衡和利益主體的滿足。同樣設立立法程序的目的就是為了尋求一種在穩定、長期的狀態下實現利益的平衡以致稱心如意的決策和選擇。赫伯特·西蒙認為，注意力的限度、多重價值、不確定性三個方麵，限製了人類的製度理性。立法程序的設置，可以改善這種局麵。赫伯特·西蒙著，楊礫、徐立譯：《現代決策的基石》，北京經濟學院出版社1991年版，第163—168頁。
針對注意力的限度這個問題，立法程序的階段性分工可以比較好地將注意力集中在某一個階段的不同事務上，從而使一個紛繁複雜的問題變得相對簡單起來。
針對多重價值的問題，立法程序確立了一個較好的參與機製，使價值衝突得到協調。在立法活動中，立法活動為人們提供了認識和了解信息、共同協商解決利益衝突的機製，通過對不同意見和偏好進行整合，達成基本一致的共識，使立法決策趨向最大理性化。
針對不確定性，立法程序提供一個通向“共識”的時間和空間機製。因為人的有限理性使我們處處尋求最優解，實際上極為困難。在限定的條件下，我們經常能獲得的隻是“足夠好”或者不是最差的方案。立法程序的設置就是使人們認識到這一點，這就形成了立法程序的妥協機製。
2.立法程序的獨立價值
在學術界和實務界，存在立法程序工具主義和立法程序本位主義兩種基本觀點。程序工具主義認為，程序是實體的附屬品，程序是實現實體正義的手段，結果好什麼都好，因此程序不具有獨立的價值。程序本位主義恰恰相反，程序本位主義認為，隻要程序正當，其結果無論如何都具有合理性和合法性，程序具有完全的獨立價值。
事實上，這兩種認識都是片麵的。前者過於忽視程序的獨立性，後者過於誇大程序的作用。兩者都割裂了實體與程序之間的內在聯係。
富勒在其名著《法律的道德性》中提出了法的外在道德和內在道德的說法。簡單地說，法的外在道德是指實體自然法，而內在道德是指程序自然法，即有關法律製定的原則和法治的原則。從現代法治的精神來看，沒有法律的內在道德，法律實體規範的合法性就成為一個問題。因此，立法程序是法律合法性的必要條件之一。
具體地說，立法程序提供利益衝突的妥協機製，通過民眾的廣泛參與，自由表達，利益磨合和相互妥協，從而獲得最大多數公眾的內心認同。對此，科恩說道：“法律可能是不好的，但我所參與的確定法律的過程使我有義務承認它們的合法性並服從它們。”科恩著，聶崇信、朱秀賢譯：《論民主》，商務印書館1994年版，第233頁。
另外，立法程序的公開性，使正義成為可以看得見摸得著的東西，並有效防止了部門利益的產生。而公開帶來的信息的對稱性，為獲得立法一致創造了便利條件。
此外，立法程序具有自洽的特征。立法程序的自洽性是指立法程序的獨立性。立法程序對法律規範的產生具有決定性的作用，沒有經過立法程序產生的法律是沒有法治精神的法律。
3.立法程序的局限性
程序具有獨立的價值，但通過立法程序製定出來的法律並不能保證所有的法律都是良法。立法程序具有的局限性是內在的。一方麵，良法的標準是多樣化的，而立法程序隻是製定良法的必要條件。另一方麵，立法程序的重要特征是民主性，但民主不能防止“多數人暴政”。
（二）浙江省立法程序的製度演進
浙江省人大比較早就注意到立法程序的重要意義，在製度建設和具體實踐上走在全國前列。孫笑俠教授對這一時期的立法資料進行梳理後認為，最早的論述見諸1984年7月1日在省六屆人大二次會議上所作的《浙江省人民代表大會常務委員會工作報告》中，該報告總結了省六屆人大常委會1983年的立法經驗，其中的第三條就是“完善立法程序”浙江省六屆人大二次會議《浙江省人民代表大會常務委員會工作報告》。。為此“常務委員會準備擬定《關於地方立法程序的暫行規定》使立法程序逐步完善起來”浙江省六屆人大二次會議《浙江省人民代表大會常務委員會工作報告》。。1985年6月9日，在省六屆人大三次會議上所作的《浙江省人民代表大會常務委員會工作報告》中總結省六屆人大常委會1984年的立法經驗中，其中的第三條仍是“逐步完善立法程序”浙江省六屆人大三次會議《浙江省人民代表大會常務委員會工作報告》。。並提出“在立法程序上，還有一些環節需要進一步改進和完善”浙江省六屆人大三次會議《浙江省人民代表大會常務委員會工作報告》。〖ZW)]。此後又在1985年8月六屆人大十五次常委會上審議通過了《浙江省人民代表大會常務委員會關於製定地方性法規的程序的規定》。1988年1月，在省七屆人大一次會議上所作的《浙江省第六屆人民代表大會常務委員會工作報告》中仍指出常委會在立法中要遵循“嚴格立法程序”的原則浙江省七屆人大一次會議《浙江省第六屆人民代表大會常務委員會工作報告》。，因為“立法程序化，是法規準確性、科學性的重要保證”浙江省七屆人大一次會議《浙江省第六屆人民代表大會常務委員會工作報告》。，同年3月，還製定了《浙江省人民代表大會常務委員會議事規則》，1989年5月又製定了《浙江省人民代表大會議事規則》，從中可以看出，我省人大及其常委會在改革開放的初期就一而再，再而三地強調要完善立法程序，意識到立法程序的重要性，這確實具有先見之明孫笑俠等：《地方法治進程研究》，浙江人民出版社2001年版。。
1993年5月，浙江省八屆人大常委會在總結多年立法實踐和理論研究成果的基礎上，又重新製定了《浙江省人民代表大會常務委員會製定地方性法規的程序的規定》及《浙江省人民代表大會常務委員會批準地方性法規程序的規定》。後省人大常委會於1994年批準了《寧波市人大常委會製定地方性法規程序的規定》，1995年批準了《杭州市人大常委會製定地方性法規程序的規定》。這些立法程序法對提高我省的地方立法水平起到了重大的保障作用。
2000年，《立法法》出台，這部立法史上極為重要的法律，對我國的立法程序具有很強的規範意義。立法法是在狹義的層麵上講立法程序的，包括議案的提出、審議、通過和公布這四個典型的立法環節，構成法定的立法程序內容。《立法法》對地方立法的具體程序未作詳細規定，隻是授權省級人大自行製定。浙江省九屆人大常委會借此契機，對以往的地方立法經驗進行了總結，於2001年製定了《浙江省地方立法條例》。條例不僅規定了狹義的立法程序，還專門設立法準備一章，就狹義立法程序外的立法規劃、立法計劃、委托起草、起草責任製等內容進行了規範，這在全國範圍來看也是比較先進的，從而突破和深化了《立法法》的規定，進一步推動了浙江省立法的民主化。這也標誌著浙江省的立法程序獲得了比較完備的法理基礎和法律依據的支撐，從此之後，開始了立法程序建設的新高潮。
浙江省九屆人大常委會對立法程序的具體化的製度建設具有重大貢獻。為了確保立法公正，從製度上保障和促進立法質量的不斷提高，人大常委會對立法工作機製和方法做了進一步探索。2000年，九屆人大常委會主任會議製定了《關於試行法規起草小組製度的若幹意見》、《浙江省人大常委會聯組會議審議地方性法規草案規則》、《浙江省地方立法聽證會規則》等三項製度。並根據《關於試行法規起草小組製度的若幹意見》的規定，對消費者權益保護法實施辦法、地方立法條例等六件法規浙江省九屆人大的五年中，實施消費者權益保護法辦法、實施工會法辦法、討論決定重大事項的規定、各級人大常委會監督司法機關工作條例、預算外資金管理條例、地方立法條例等六件法規草案，分別由專門委員會或起草小組起草，取得了較好的效果。，組織立法工作者、實際工作者和專家學者等三方麵人員成立起草小組進行起草，取得較好效果。2001年，在修訂實施消費者權益保護法辦法過程中，還就實施辦法草案中涉及的幾個熱點和難點問題舉行了首次立法聽證會，直接聽取人民群眾的意見。通過立法聽證，不僅進一步拓寬了人民群眾參與立法的渠道，提高了法規質量，而且對廣大人民群眾進行了一次生動的社會主義民主法製教育，進一步調動了廣大人民群眾參政議政的積極性。
浙江省九屆人大常委會建立、健全立法論證製度，充分發揮專家學者的作用。僅2000年一年就組織有關專家學者等舉行了八次論證會，先後對標準化管理條例、人才市場管理條例、土地管理法實施辦法、反不正當競爭條例、消費者權益保護法實施辦法、地方立法條例、旅遊管理條例等七件法規草案進行了論證。
浙江省十屆人大常委會接過立法程序建設的旗幟，繼續加以完善。2004年，浙江省人大常委會設立法製工作委員會，地方立法條例規定的一些相關工作要落實到法製工作委員會身上，對條例作了相應修改。還製定了《浙江省人大常委會年度立法計劃編製及實施工作規則》。2006年，為規範立法工作程序，保證立法工作效率，又製定了《浙江省人大常委會立法工作程序》，在微觀層麵上對立法工作做了規範和推進。在立法實踐中也有所創新，如建立立法調研項目庫、上網征求意見等舉措，都是立法民主化的生動體現。
2008年，浙江省十一屆人大常委會在開局之年，便對原有的製度進行修改完善，並製定了《浙江省人大法製委員會法規草案征求意見工作規則》、《浙江省人大常委會法製工作委員會關於專家參與立法工作的若幹規定》、《關於規範部門參與立法工作的意見》等規章製度，不斷豐富立法程序的實際內容。
（三）立法程序的具體實踐
本文從廣義上討論浙江省立法程序的基本操作，由此將立法程序分為前立法程序、正式立法程序（即狹義的立法程序）和後立法程序三類具體程序。
1.前立法程序
(1)立法規劃。省八屆人大常委會期間，全國人大常委會要求在本屆內建立社會主義市場經濟法律體係框架，提出了一個立法規劃，征求當時全國各省市的意見。此後，各省市也在本行政區域內編製立法規劃例如，1994年2月4日，在全省立法工作會議上，時任浙江省委書記兼省人大常委會主任的李澤民同誌發表了重要講話，他對加快地方立法提出了五個要求，其中第二個要求就是“搞好立法規劃”。。《浙江省九屆人大常委會立法規劃》就是其中的一個。
理論上來說，製定立法規劃時，要征求各國家機關、社會各界的建議，然後統籌兼顧，統一製定，統一實施，從而消除立法的盲目性和重複性，實施時也有利於減少法律、法規之間的衝突。但進入21世紀以後，立法規劃遇到新挑戰。有一種觀點認為，立法無法事先規劃，恰如立法不能按建構主義的理念來做，談立法規劃是一種不切實際的想法，實際中立法規劃完成情況也不理想，繼續製定立法規劃已沒有必要筆者認為，這種觀點有一定的合理性，但也不全麵。立法規劃的優點還是存在的。如果說立法調研項目庫的優點在於它的靈活機動，其實立法規劃同樣具有靈活機動的特點。畢竟沒有任何一個強製性規定，要求立法機關必須執行立法規劃。歸根結底，立法規劃是一個預測。。在這種思想影響下，省十屆人大常委會開始將立法規劃的製定改為製定立法項目調研庫。2004年，第一個立法項目調研庫出台。目前，浙江省十屆人大延續了製定立法項目調研庫的做法。
製定立法項目調研庫的基本做法是：省人大常委會每五年編製一個立法項目調研庫。立法調研庫項目一般在省人大常委會換屆後的第一年，根據省人大常委會一屆任期內的立法重點確定，作為製訂年度立法計劃的重要依據。法製工作委員會承擔具體工作。立法項目調研庫具有指導性，可根據實際情況調整。立法項目調研庫參照年度立法計劃製定辦法編製，報省委批準。
（2）立法計劃。立法計劃通常是指人大常委會對一年內準備立法的項目進行的預先安排。浙江最早的立法計劃出現於1988年。當時，七屆人大開始注意到立法的計劃性，經與省政府協商，擬訂了曆史上的第一個立法計劃浙江省七屆人大二次會議《浙江省人民代表大會常務委員會工作報告》。。這一年製定的地方性法規，大體可分為三類：第一類是為適應經濟建設和改革開放、建立社會主義商品經濟新秩序的需要而製定的，有八個，包括《浙江省中外合資經營企業勞動人事管理條例》、《浙江省漁業管理實施辦法》、《浙江省勞動保護條例》、《浙江省保護消費者合法權益條例》等；第二類是針對本省存在的突出的社會問題而製定的，有三個，即《浙江省保護老年人合法權益若幹規定》、《浙江省文物保護管理條例》、《浙江省村民委員會組織實施辦法》；第三類是根據常委會工作需要而製定的，如《浙江省人民代表大會常務委員會議事規則》。由於注意了立法的計劃性，法規起草部門增強了責任心，常委會的有關專門委員會也提前介入起草工作，為法規草案的審議做好準備。
目前，浙江省人大每年製訂立法計劃。年度立法計劃分一類項目和二類項目，一般各控製在10~15件。一類項目是指本年度內安排審議的項目；二類項目是指已啟動調研起草工作，一般為下一年度立法做準備，條件成熟時也可以年內提請審議的項目。這種分類，比較有序地安排了立法的輕重緩急，有利於在立法實踐中加以區別把握。
為了合理配置有限的立法資源，立法計劃設立了立項條件，明確規定列入年度立法計劃的項目，應當具有立法必要性和可行性。具有下列情形之一的，優先列入立法計劃：①與本省中心工作和改革、發展、穩定的重大決策相結合的項目；②省人大代表提出的立法案，有立法必要且條件成熟的項目；③上位法已作修改或者實施時間較長，現行法規已經不適應經濟社會發展，需要修改的項目；④上位法明確規定由省級人大常委會製定實施辦法的項目；⑤省委、省主任會議、省政府建議製定的項目。
同時，對不予立項的情況作了規定，即法律、行政法規正在製定或者修改、近期可能出台的，相關立法項目暫不予立項；政府規章有效施行以及通過製定或者修改政府規章能夠調整的相關立法項目，一般也不予立項。
浙江省人大還比較注意省與較大市立法計劃的銜接。實際做法是，省人大常委會和杭州市、寧波市人大常委會建立了年度立法計劃銜接會議製度。省人大及其常委會已經或者就某一事項擬製定地方性法規的，杭州市、寧波市人大常委會則一般避免就同一事項製定地方性法規。
（3）法規草案的起草。通常法規草案由法規實施的主管部門起草，這是起草中的主流狀態。這種起草模式的優點是，起草部門熟悉某項工作的實際情況，可能提出具有針對性和可操作性的方案。存在的問題是，立法部門利益的傾向較為嚴重，小部分法規中有利用起草權為本部門本單位爭權力的內容，易引起人們詬病。省人大常委會試圖改變這種局麵，由此推出了補充性的起草方式。組織起草小組起草和委托起草是較為常見的兩種方式。
組織起草小組起草的一般是涉及經濟和社會發展中的焦點、難點、熱點問題，比較重要和複雜的法規草案。在省人大常委會內部，起草小組由有關專門（工作）委員會組織成立，具體由有關專門（工作）委員會組成人員、法律工作者和專家學者、實際工作者組成，負責法規草案的調研、論證、起草和修改工作。起草小組在起草過程中，應當征求省政府的意見，並廣泛聽取有關部門、組織和公民的意見。起草小組應當按照規定的時間完成法規起草任務，向有關專門（工作）委員會提交法規草案文本、法規草案的說明等有關材料。
另外，專業性、區域性較強的法規草案的起草，或者法規草案中涉及的問題需要經過專業係統研究的，經常采用委托起草的方式。主要是由省人大專門（工作）委員會委托專家、教學科研機構、行業組織、地方人大常委會起草。委托方通常與受委托方訂立委托協議，明確委托任務、質量要求、完成期限、工作報酬等內容。
實踐證明，組織起草小組起草與委托起草，能較好地避免部門利益的傾向，較好地突出立法的專業性，對一些較為複雜的立法問題的解決具有良好的促進作用。存在的問題是，這幾種方式不能從根本上解決立法的部門利益問題，同時，由於參與起草的一些專家對實際問題了解不夠，致使有些草案送到省人大常委會審議時，被修改得麵目全非。
2.正式立法程序
正式立法程序包括法規案的提出、法規案的審議、法規案的表決和法規的公布四個環節。此外在正式立法過程中，還有三個輔助程序具有重要意義，在此一並聯係起來予以介紹，那就是：①專門委員會的先行審議和法製委員會的統一審議；②立法聽證；③專家參與立法。
（1）法規案的提出。法規案的提出，是正式立法程序的第一步。主要涉及法規案的提出主體和法規案的形式要求兩個方麵。浙江省人大三十年的立法實踐中，在這兩個方麵得到了逐步明確。目前，省政府、省人大常委會主任會議、省人大各專門委員會和省人大常委會組成人員五名以上聯名，有權提出法規案。
法規案有形式上的要求。法規案包括議案、法規草案文本及其說明。法規草案的說明主要包括立法必要性、草案主要內容、法規的可行性及其分歧意見和理由等內容。《行政許可法》出台後，還根據行政許可法的規定，明確要求，法規草案中創設行政許可項目的，應當說明其必要性、合法性和可行性，並附專門的論證報告。創設行政許可項目的，一般還應當組織聽證，聽證結束後，可以提供單獨的聽證報告或者在論證報告中一並予以說明。創設行政性收費等涉及公民重大利益的內容，參照上述規定辦理。
法規案提出後到常委會審議前，通常有兩個月或者更多的調查研究時間。在這段時間裏，前述提及的三個輔助程序也十分重要。
正式立法程序中的輔助程序（1）：專門委員會的先行審議和法製委員會的統一審議
法規草案提請到浙江省人大常委會後，要經曆兩個前置性的環節後，再提請到常委會審議，一是專業性的專門委員會審議，如財政經濟委員會對法規草案專業性問題的論證；二是法製委員會的統一審議。這兩個審議環節的確立，是對立法程序的深化，有力地提高了立法質量。
專業性的專門委員會先行審議的一般做法是：法規案提出後，列入省人大常委會會議議程前，負責先行審議的專門委員會應當在規定的時間內進行調查研究和審議，並提出審議報告。審議報告主要包括製定和修改法規的必要性和草案主要內容的可行性以及是否列入常委會會議議程提出意見和建議等方麵的內容專門委員會調查研究可以采取書麵征求意見，到基層調查，召開省有關部門座談會、立法聽證會、專家論證會等形式。調查研究應當遵循必要和效率的原則，合理選擇調查研究的地點，避免不必要的重複調查。專門委員會進行調查研究、論證和審議時，應當邀請法製工作委員會派員參加調研、省有關部門座談會、專家論證會等有關活動。專門委員會調查研究後，應當向主任會議彙報有關情況，並提出審議報告。主任會議決定法規案列入會議議程的，專門委員會審議報告印發省人大常委會會議。此外，為便於資源和信息共享，專門委員會應當將先行審議階段收到的各方麵意見和建議提供給法製工作委員會。。
法製委員會負責法規草案的統一審議，已有20多年的曆史，在浙江省地方立法條例中得到鞏固。由法製委員會統一審議，有利於法規草案合法性、合理性和文字邏輯性上的統一，對提高法規質量具有較大的好處。
具體地說，統一審議要掌握以下八個方麵的內容：①嚴格遵循不抵觸原則，維護社會主義國家法製統一。②從建立社會主義市場經濟的內在要求出發，研究相關法規規定的必要性、可行性。③注意法規之間的相互協調統一，避免相互矛盾、抵觸。④注意立法技術的規範化，力求立法用語、概念清楚、準確、科學，簡明扼要，明確易懂。⑤密切加強與有關專門委員會的聯係，對有關專門委員會負責初審的法規，積極配合有關專門委員會做好有關工作；對法製委員會負責初審的法規，主動邀請有關專門委員會參與調查研究，提出意見；充分重視其他專門委員會的意見，並在修改時盡可能予以體現，有不同意見的，及時溝通、協商。⑥廣泛征求與聽取各地、各方麵的意見，特別重視對不同意見的研究處理。⑦對重大問題組織專家論證。⑧注意研究國內外法學理論和法律製度，借鑒其中有益的內容。
由於法製委員會審議處於專業性的專門委員會之後，又處於省人大常委會審議法規草案之前的位置上，法製委員會對法規草案的意見顯得十分重要。由於其專業性和準確性，經常會影響大部分常委會組成人員的意見和傾向，因此實踐中加強法製委員會的統一審議作用，有戰略性的意義。這可能是法治三十年中一項十分成功的經驗。但這項製度也不是無可置疑的。有的學者提出，人大各專門委員會之間地位平等，不應由法製委員會壟斷統一審議權，不無道理，但在目前情況下，統一審議權的分散可能弊多利少。
正式立法程序中的輔助程序（2）：立法聽證
立法聽證製度傳入中國不久。1999年，廣東省人大進行了全國第一次地方立法的聽證，浙江省人大也在2000年對《浙江省實施〈中華人民共和國消費者權益保護法〉辦法》修改中第一次實施了聽證。隨著2000年《立法法》正式規定了聽證製度，聽證這種形式在全國範圍內鋪展開來。到現在為止，浙江省人大實施了三次聽證。除了消費者權益保護法實施辦法的聽證，其他兩次聽證分別是在浙江省城市房屋拆遷和物業管理條例的立法中。這三次聽證都取得了良好的效果。
在實施立法聽證的過程中，省人大常委會有意識地加強立法聽證製度的建設。在第一次聽證之前，就製定了聽證會辦法，後來對該辦法進行了部分修改完善。聽證會辦法明確了聽證的適用範圍和程序等內容。
首先明確聽證的適用範圍。隻要是審議法規草案過程中，法製委員會或者其他有關專門委員會認為有必要組織立法聽證會的，可以單獨或者聯合向主任會議提出組織聽證會的建議，經主任會議同意後即可組織聽證。主任會議也可以要求法製委員會或者其他有關專門委員會組織立法聽證。
其次明確聽證主體。組織聽證的專門委員會的組成人員為聽證人，省人大常委會組成人員可以應邀作為聽證人。組織聽證的專門委員會根據申請的具體情況確定聽證會參加人；必要時，可以要求與立法事項有利害關係的人員、政府有關部門的負責人及其他有關人員作為聽證會參加人。
再次明確聽證會的組織程序。在舉行聽證會前，應當采取登報或者其他方法公布聽證會的內容、時間、地點，可以申請參加聽證會的人員範圍，參加聽證會的報名辦法以及其他有關事項。聽證會參加人確定後，組織聽證的專門委員會應當及時通知其有關事項，並提供必要的資料；聽證會參加人根據需要可以要求提供其他相關資料。聽證會主持人有權決定聽證會參加人發言順序和時間，引導聽證參加人進行必要的辯論，並維持會場秩序。聽證會上的發言，由組織聽證會的專門委員會指定人員記錄。聽證發言人可以查閱聽證記錄。最後明確聽證會的結果。聽證會結束後，應當對聽證會參加人的意見進行研究，並提出書麵聽證報告。聽證報告應當包括：①聽證會的基本情況；②聽證會參加人發言的基本觀點及爭論的主要問題；③聽證人的意見、建議和其他有關內容。聽證報告印送省人大常委會。聽證報告作為省人大常委會和有關專門委員會審議修改法規草案時的重要參考依據。聽證會參加人的意見和建議的采納情況，應當在審議法規草案的報告中予以說明。
正式立法程序中的輔助程序（3）：專家參與立法
為提高立法質量，浙江省人大建立了立法專家庫，作為專家參與立法工作的平台。地方立法專家庫由法律以及政治、經濟、文化等領域的教學研究人員和實際工作者組成。入選地方立法專家庫的專家應當具備一定的條件。主要是符合一定的政治、專業經驗、職業聲望條件，對立法工作有較高的熱情也是條件之一。入選地方立法專家庫的專家，按照專家本人自薦，或者組織、個人推薦，也可以由法製工作委員會直接征求專家本人意願的方式產生名單，由法製工作委員會會議研究確定，發給證書。法製工作委員會邀請專家參與立法工作，應當根據立法工作的實際需要，按照與專家專業相關聯的原則，在地方立法專家庫中選擇必要時，也可以在地方立法專家庫以外選擇。。
法製工作委員會邀請專家參與立法工作，可以采取多種形式。常見的方式有：①書麵征求意見。法規草案在起草時或者提請人大常委會審議後，一般應當書麵印送有關專家征求意見。②專家論證會。法規草案中各方分歧意見較大的重要問題，或者專業性較強的問題，一般應當召集有關專家進行研討論證，提出意見。③委托研究。專業性法規草案的起草，或者法規草案中涉及的問題需要經過進一步專業係統研究的，可以委托專家或者專家所在的專業機構進行專題研究，提出專家建議稿或者研究報告。其他工作量較大、專業性較強，並且需要進行係統研究的工作，如法規集中清理工作、法律法規的比較研究等，也可以采用委托研究的方式。④邀請參加法規草案起草小組。法規草案起草成立起草小組的，一般應當邀請專家參加。
專家提出的意見和研究成果，法製工作委員會應當進行認真研究，在起草或者修改法規時予以應用；未被采納的重要的不同意見，應當在立法工作中予以反映。必要時，可以對專家意見或者研究成果組織再論證。
此外，早在1998年4月24日，杭州市人大常委會就利用自己有利的地域條件，設立了由在杭的法學家、教授、專職律師和具有較好經濟、社會管理能力，熱心法製建設的實際工作者組成的“立法谘詢委員會”，為地方立法提供服務該委員會於1998年4月24日設立，其職責主要是：研究地方立法的理論與實際，掌握中央及地方立法的最新信息，搜集、分析地方立法實踐中的新情況、新問題，提出建設性意見建議，供市人大常委會立法時參考；承擔市人大常委會委托的立法研究課題，提出立法建議和立法預測；承擔市人大常委會委托的起草地方性法規草案的工作，參與地方立法的相關準備工作；承擔市人大常委會已經初審的地方性法規草案的論證工作，提出修改意見，供二審審議時參考；參與市人大常委會、專門委員會組織立法調查、視察及法製宣傳教育活動。同時，還負責市人大常委會組織的法製教學、立法培訓工作，並為內務司法方麵尤其是申訴案件處理方麵提供谘詢服務。這就大大拓寬和加深了專家參與立法的廣度和深度。。
（2）法規案的審議。人大常委會堅持每個法規草案一般都經過常委會兩次例會審議的製度，以便有時間研究和協調各方麵的意見，保證法規質量。
常委會召開全體會議和分組會議，必要時召開聯組會議審議法規草案。其中會議組織工作中的最重要特點是召開聯組會議和全體會議審議法規的做法。省人大常委會的立法工作程序規定，法規草案修改稿提請省人大常委會再次審議，擬在本次會議審議表決的，由法製委員會向省人大常委會全體會議作審議結果的報告；擬在下次會議繼續審議的，由法製委員會向省人大常委會全體會議作審議修改情況的報告。全體會議結束後，由分組會議對法規草案修改稿進行審議。分組會議審議法規草案修改稿時，由法製工作委員會通知法規草案的有關主管部門和其他有關機關派員聽取意見，回答詢問。
必要時，主任會議召開聯組會議和全體會議審議法規草案修改稿。聯組會議首先由各小組推選的代表發言。代表發言應當反映本小組的審議情況和主要意見。在代表發言之後，省人大常委會其他組成人員可以發表審議意見；列席會議的人員，經主持人同意，也可以發言。聯組會議上的發言應當圍繞審議的內容，每人每次不超過15分鍾；再次發言，每人每次不超過10分鍾。經主持人同意，可以適當延長。在聯組會議上，省人大常委會組成人員可以向有關部門列席會議的人員或者經指派到會的人員提出詢問，有關人員應當認真回答。