二、優化省會城市及直轄市功能首位度的政策建議（一）公共服務均等化公共服務均等化的實現不僅依賴於城市基礎設施建設的完善和公共服務水平的提高，更依賴於城鄉一體化的進一步發展。首先，各類基礎設施建設的健全性和合理性是體現作為首位度城市所具有的輻射能力、擴散能力和帶動能力的前提和基礎，無論是交通設施的發展水平，還是城市供水供電能力，抑或是行政辦事效率，都對城市居民的生活質量和城市發展質量起推動或抑製作用。但目前，隨著省會城市的規模和產業首位度畸形發展所帶來的擁堵效應逐漸顯現，基礎設施供需不足現象已經頻繁出現，使得這一矛盾進一步加深，嚴重阻礙了首位城市乃至整個區域的經濟發展，並削弱了首位度為首位城市帶來的功能健全性促進作用。此外，擁堵效應下的服務·２４１·中國省會城市及直轄市首位度發展報告效率低下以及層出不窮的尋租行為也使得省會城市的公共服務水平陷入長期惡性循環，嚴重阻礙了城市結構的進一步優化發展。有關部門和政府應當意識到這一點，積極在城市交通擁堵方麵加大力度，大力發展公共交通，提高交通效率；保障城市能源供應量，切實做到便民化、利民化；加大城市在科學、教育、文化、衛生、商業等公共服務方麵基礎設施的建設力度，精簡機構和程序，提高行政效率，將省會城市打造成為發展質量水平高、人民滿意度高和綜合服務功能全麵的現代化大都市。
其次，如何加快城鄉一體化發展，縮小城鄉差距，是真正實現公共服務均等化的關鍵環節和最終趨勢。由於國內大部分省會城市和直轄市與農村之間存在著較為明顯的差距，農村人口流失嚴重，生活質量與生活水平嚴重不均一直是製約城市規模性發展的現實。如何打破城鄉二元結構，實現城鄉一體化發展，是進行城鄉統籌、構建現代和諧社會的主要途徑。而實現這一結構最主要的就是進行戶籍製度的改革。目前的戶籍製度使得農村普遍存在著就業難、看病難、上學難等尖銳的問題，大大降低了快速發展的製造業和服務業對農村發展的貢獻，同時又加大了勞動力聚集的成本，嚴重阻礙了城市的功能化發展。因此，對於戶籍製度的改革，已經成為加快城鄉一體化建設的第一步。除此之外，首位城市還應當實現自身在教育、醫療、社會保障、轉移支付、職權劃分和供給體係六大方麵的城鄉一體化建設職能和目標，真正意義上實現均衡公共服務的功能首位度。
其一，省會城市及直轄市應當致力於建設城鄉統一的義務教育體製。教育是立國之本，民族之魂，強國之基，是我們實現民族崛起、國家富強的關鍵，也是新常態下培養新一代擔當重任、砥礪前行所必須重視的關鍵領域。目前，絕大多數區域教育麵臨的最為突出的問題就在於城鄉教育資源分配不均，農村一直是提升教育質量的重點，提升的關鍵在於基礎教育，即基本知識技能的普及和發展，這對於進一步鞏固發展現狀並逐漸實現民族偉大複興的階段目標非常重要，有關政府及部門應當進一步統籌城鄉教育發展，積極實現教育服務均等化的社會保障和製度保障。一方麵，政府應當進一步明確區域各鄉鎮下屬機構在義務教育普及等方麵的權責，強化城區對農村地區的支持，加大對農村教育經費的支持，積極建立健全農村教育機構和教育體製；另一方麵，政府應當充分發揮省會城市在網絡建設之上的優勢，加強教育的信息技術支持，利用虛擬技術實現教育資源均等化發展，構建網絡教學平台，鼓勵、支持和引導城鄉教育資源線上共享，實現教育資源均等化的技術性突破。
其二，省會城市應當實現城鄉公共醫療衛生事業的統籌發展。當前，區域內存在著的城鄉公共資源不均衡現象主要體現在醫療保健資源的城鄉分配不均上，農村普·２４２·第十九章優化各省會城市及直轄市功能首位度的政策建議遍存在著巨大的醫療資源空缺和設備老舊等風險，而城市則體現出醫療資源分布鬆散而局部集中的特點，難以實現空間距離上的最大化效率優勢。此外，城鄉衛生標準也存在著巨大的製度漏洞，使得城鄉在衛生標準和衛生知識普及上存在著巨大差異，引發了一係列的信用等問題，進一步阻隔了城鄉之間的衛生交流與發展。政府應當統籌規劃城鄉醫療資源，實現醫療衛生機構各司其職、各辦其事的良好格局，真正提高醫療資源配置的效率；同時應逐步加大農村醫療資源的支持力度，加大資金投入，充實農村醫療衛生團隊，提升醫療服務管理水平。
其三，省會城市應當建立城鄉統一的基礎社會保障體製。當前，社保體係存在著巨大製度漏洞，引發了嚴重的尋租行為，極大地阻礙了社會保障體係發揮資金效率真正實現居民保障的最終目標。此外，征收製度的不健全、不完善、不科學和不合理也使得社保體係在居民生活之中實際由保障變成了負擔，不符合社保體係建設的初衷。
因此，如何完善相關的社會保障製度，使得不同群體享受到公平、合理的社會保障待遇，是省會城市所麵臨的首要問題之一。在後期建設之中，周邊地區，包括農村地區在內的城鄉社會救助體係應當繼續建立健全，努力提高弱勢群體的保障水平，進一步提高低收入群體的補助標準，提高對於自然災害等的補償救助標準，切實解決弱勢群體的生活困難問題，使改革的成果得以共享；同時，堅決杜絕高收入群體利用資源優勢尋租的行為，進一步加大監察力度，確保效率下的民生公平，努力縮小城鄉收入差距。
其四，省會城市應當完善自身與區域的轉移支付製度。轉移支付製度是在原有的政府職責範圍、稅收水平和財政能力的基礎上，上級政府對下級政府的經濟調控，是落實再分配更加注重公平的基本手段，也是實現基本公共服務供給均等化的重要措施。目前，城鄉轉移支付製度，尤其是省會城市內部存在的轉移支付製度普遍效果較差，亟待改革。因此，實現轉移支付的進一步發展，需要上下級之間的密切合作，需要手段的拓展和水平的提高，更需要注意到轉移支付的初衷就是政策性傾斜以保障公平。為了實現轉移支付的改善，一方麵，應當增加一般性的轉移支付占比。一般性的轉移支付主要是關係民生支出項目的轉移支付，使得財政公共服務能力逐漸實現均等化，是公共服務均等化的重點工作。目前，無論就政府專項會計作業能力和效率，抑或是項目審批程序，都存在著巨大的專項程序贅餘，且為尋租行為創造了大量的漏洞。因此，政府應當將一般性轉移支付常態化，合理依據有關的經濟規模、人口結構、產業布局、民生發展等多種因素的考量，實現科學核算體係的建設，加大監督監察力度，鼓勵公共監督，使一般性轉移支付在更為透明的環境中真正利於民；另一方·２４３·中國省會城市及直轄市首位度發展報告麵，專項支付的管理應當進一步規範化。專項支付致力於解決一般性財政支付所無法縮小的特殊城鄉差距，一般體現於自然災害等原因造成的非經常性差距。對於專項支付的管理應當注重對於經費管理的合理審計製度的建立健全，切實落實專項支付的特殊功能。
其五，省會城市應當就公共服務均等化實現多元供給機製。“十二五”規劃之中，對於公共服務供給提出了新的要求：提升基本公共服務水平，創新公共服務供給方式，即改革基本公共服務提供方式，引入競爭機製，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。如今，供給主體和供給手段的多樣化逐漸成為公共服務實現均等化的重要手段，政府的力量有限已經逐漸展示政府在傳統體製下作為公共服務產品的主要承擔者的不合理性。在新的政策導向下，政府應當利用稅收等杠杆動員和引導社會力量，充分發揮市場對資源的基礎性配置作用，倡導民間組織進入農村公共產品供給，實現城鄉公共服務主體的多元化。要創新基本公共服務管理模式，引導並培養多樣化的供給主體，引導外界資源提供公共服務，最終形成政府保基本、市場管運行、社會組織廣泛參與的服務體係。
其六，省會城市應當完善基本公共服務的監督機製。要實現以上的公共服務均等化目標，更為重要的是在構建多元供給機製的基礎上，建立必要的監督體係，從而避免政府的“為人民幣服務”“官本位”等思想，積極引入國內外社會公益團體組織以及民間資本，來加大對政府公共服務的監管，實現公共服務的透明化管理運營。
（二）創新機製的建立與完善創新機製的實現依賴於企業與政府的共同努力。就企業而言，努力實現產業集群建設，由內部發現並發展創新力量，是應對當今經濟新常態的主流，同時有助於省會城市提高其產業首位度。就省會城市自身而言，參與到企業創新機製的建設之中，則是其改革功能首位度的重要途徑之一。省會城市的有關機構在參與這一機製的建立時，所起到的主要作用在於外部機製的建立，即如何利用自身既有的功能首位度優勢，切實保障城市內部企業間創新體係的建立，並帶動整個區域的規模首位度和產業首位度的科學發展。有關政府部門在間接參與這一體製的建立中，主要起到四個方麵的建設性作用，一是政策法規的完善與發展，二是社會文化氛圍的構建與發展，三是多元創業投融資體係的建立與發展，四是科技中介服務體係的完善與發展。
首先，完善創新體製的政策法規是構建創新環境的基礎。目前，大部分省會城市對於創新機製構建、知識產權保護等方麵的技術發展利好性政策的重視程度不夠，政·２４４·第十九章優化各省會城市及直轄市功能首位度的政策建議策存在著大量的不健全性和不完善性，難以對企業自主創新進行保護和促進。因此，政府應當重視國外先進的經驗和做法，不斷完善自主創新體係，激發企業自主創新的活力，切實減稅減費，對自主研發的各項開支加大稅收抵扣力度，利好研發折舊政策及引進先進技術和設備的貼息政策，對於企業在高科技行業嚐試“走出去”給予鼓勵。
同時，政府更應當關注中小科技型企業的生存與發展，給予它們必要的政策傾斜和補貼，同時也要重視市場的力量，切實讓幼稚科技企業參與國際競爭中。最後，政府也應當重視有關政策的實踐結果，對於好的方麵要不斷總結和推廣，而對於無效的政策製度要善於改革和反思，實現製度方麵的環境利好。
其次，政府應當營造良好的社會文化氛圍，培育和弘揚創新創業精神和創新文化。創新精神與創新文化不能夠一蹴而就，其內涵於專業化精神與工匠精神之中，需要從微觀民眾個體的觀念意識入手，不斷鼓勵崇尚創新、支持探索、鼓勵冒尖和與眾不同的創新文化，使創新成為經濟社會發展的內在動力和全社會的普遍行為。此外，政府也應當加大對於自主創新發展的表彰和獎勵，增強政策的導向性，真正實現創新活力和動力的解放；對於知識產權的侵犯，政府應當不再姑息，而應當堅決打擊，在政策方麵嚴厲杜絕，以體現對自主創新的保護和尊重；同時，加強對消費者知識產權的教育，增強其購買正版產品的意願，對盜版行為構築堅實的政策壁壘，切實杜絕成果剽竊行為的發生。
再次，政府應當構建多元的創新投融資體製。資金是自主研發和創新的基本保障，而目前，省會城市的功能獨斷性使得融資渠道大多數被局限在少數城市，造成了區域整體創新效率的低下與創新資源的浪費，更容易導致尋租行為的發生。一方麵，政府應當切實強化對於自主創新的投入，盡快實現研發費用與經濟同步增長，發揮財政資金的引導、啟動、扶持等基礎性作用，尤其是其對於研發活動和專利活動的支持和引導；另一方麵，政府應當尋求民間科技與金融機構的合作，加強民間資本對於創新企業的支持和發展，積極引導社會資本參與風險投資或者創新創業活動，鼓勵並引導外資創投基金、私募基金、產業基金等參與到創業投資活動之中，同時盡快建立健全行之有效的風險投資管理機構，使創新投資逐漸能夠同時從直接渠道與間接渠道獲取充足的資金，實現資本短缺和低效率問題的解決。
最後，政府應當著力建設科技中介服務體係，服務於新興知識密集型產業，實現創新型企業培育的溫床建設，支撐創新活動的發展。當前，隨著知識經濟的不斷發展壯大，其對於配套服務提出了包括教育、信息交流、技術培訓等方麵更高的要求，從而使得傳統體製下的服務業發展水平已不再能夠支撐這些產業的發展。因此，政府應·２４５·中國省會城市及直轄市首位度發展報告當積極發展知識密集型企業所需要的中介性服務，加快科技平台建設，鼓勵高校、科研機構人員創辦科技創業服務谘詢中心，為資本參與到創業投資之中掃清部分風險障礙；鼓勵國內外著名科技中介機構建立分支機構，實現更高水平服務的普及；完善從業人員的證書考評和資質考評製度，積極開展和拓寬科技中介從業人員的資格考試、認證考試以及中介機構的開業資質認定，提高其服務水平與服務質量。此外，有關部門也要加大對中介服務機構的運營監管，切實實現服務水平和服務質量的提高，引導中介服務機構向專業化和市場化發展，盡快建立結構合理、機製靈活、功能完備的科技中介服務體係。
三、本章小結優化各省會城市及直轄市的產業首位度依賴於公共服務的均等化和創新機製的提高。公共服務均等化的實現不僅依賴於城市基礎設施建設的完善和公共服務水平的提高，更依賴於城鄉一體化的進一步發展。各類基礎設施建設的健全性和合理性是體現作為首位度城市所具有的輻射能力、擴散能力和帶動能力的前提和基礎。創新機製的實現依賴於企業與政府的共同努力。就企業而言，努力實現產業集群建設，由內部發現並發展創新力量，是應對當今經濟新常態的主流，同時有助於省會城市提高其產業首位度。就省會城市自身而言，參與企業創新機製的建設則是其改革其功能首位度的重要途徑之一。
·２４６·參考文獻［１］徐長生，周誌鵬．城市首位度與經濟增長［Ｊ］．財經科學，２０１４（９）：５９６８．［２］周誌鵬，徐長生．龍頭帶動還是均衡發展———城市首位度與經濟增長的空間計量分析［Ｊ］．經濟經緯，２０１４，３１（５）．［３］王馨．區域城市首位度與經濟增長關係研究［Ｄ］．天津大學，２００３．［４］王家庭．城市首位度與區域經濟增長———基於２４個省區麵板數據的實證研究［Ｊ］．經濟問題探索，２０１２（５）：３５４０．［５］李妍，趙蕾，薛儉．城市基礎設施與區域經濟增長的關係研究———基於１９９７—２０１３年我國３１個省份麵板數據的實證分析［Ｊ］．經濟問題探索，２０１５（２）：１０９１１４．［６］陳靜思．金融集聚與區域經濟增長———基於省際麵板數據的實證研究［Ｊ］．商場現代化，２０１６（２４）：１０４１０６．［７］陳文?．中部省域城市首位度與經濟增長的模型、機理及對策研究［Ｄ］．南昌大學，２０１４．［８］周誌鵬．中國城市首位度與區域經濟增長關係的空間計量分析［Ｄ］．［９］黃新建，陳文?．江西城市首位度與區域經濟增長：模型與對策［Ｊ］．統計與決策，２０１４（５）：１２８１３０．［１０］李寶禮，胡雪萍．區域經濟增長與最優城市首位度的實證研究［Ｊ］．統計與決策，２０１８（７）：１５５１６０．［１１］吳萬運，趙雅瓊．省會城市首位度與地區經濟發展均衡性的研究———基於１７個省數據的實證分析［Ｊ］．當代經濟，２０１７（２４）：３２３５．［１２］高潔，伍笛笛，藍澤兵．基於城市首位度理論的成都“首位城市”發展研究［Ｊ］．中共成都市委黨校學報，２０１３（５）：７７８０．［１３］陳文?．城市首位度最優規模的實證檢驗［Ｊ］．統計與決策，２０１７（０５）：１２８１３１．［１４］王靖雯，張俊．城市首位度與財政收入激勵———基於中國２５個省區的麵板中國省會城市及直轄市首位度發展報告數據的實證分析［Ｊ］．赤峰學院學報（自然版），２０１５（７）：１６６１６９．［１５］董春詩，王寧夏．陝西省城市首位度的發展變化研究［Ｊ］．經濟師，２０１５（１０）：１９６１９７．［１６］鄭長德．集聚與增長：來自中國各省自治區的證據［Ｊ］．甘肅社會科學，２０１０（４）：６７７０．［１７］程明．關於中小城市發展的國際經驗與中國中小城市發展的思考［Ｄ］．華中師範大學，２００７．［１８］戚聿東，邊文霞，周斌．我國國有經濟規模的合理區間探討［Ｊ］．當代財經，２００２（８）：４７５０．［１９］楊燦明，孫群力．中國的隱性經濟規模與收入不平等［Ｊ］．管理世界，２０１０（７）：１７．［２０］周彬學，戴特奇，梁進社，等．基於分形的城市體係經濟規模等級演變研究［Ｊ］．地理科學，２０１２（２）．［２１］陳紅霞，ＨｏｎｇｘｉａＣ．土地集約利用背景下城市人口規模效益與經濟規模效益的評價［Ｊ］．地理研究，２０１２，３１（１０）：１８８７１８９４．［２２］陳柳欽．產業集群與產業競爭力［Ｊ］．產業經濟評論：山東大學，２００５（２）：１５２３．［２３］安虎森，朱妍．產業集群理論及其進展［Ｊ］．南開經濟研究，２００３（３）：３１３６．［２４］陳劍鋒，唐振鵬．國外產業集群研究綜述［Ｊ］．外國經濟與管理，２００２，２４（８）：２２２７．［２５］張輝．產業集群競爭力的內在經濟機理［Ｊ］．中國軟科學，２００３（１）：７０７４．［２６］魏守華，王緝慈，趙雅沁．產業集群：新型區域經濟發展理論［Ｊ］．經濟經緯，２００２（２）：１８２１．［２７］徐康寧．開放經濟中的產業集群與競爭力［Ｊ］．中國工業經濟，２００１（１１）：２２２７．［２８］陳佳貴，王欽．中國產業集群可持續發展與公共政策選擇［Ｊ］．中國工業經濟，２００５（９）：５１０．［２９］王緝慈．關於發展創新型產業集群的政策建議［Ｊ］．經濟地理，２００４（４）．［３０］黎繼子，劉春玲，蔡根女．全球價值鏈與中國地方產業集群的供應鏈式整合———以蘇浙粵紡織服裝產業集群為例［Ｊ］．中國工業經濟，２００５（２）：１１８１２５．［３１］安體富，任強．公共服務均等化：理論、問題與對策［Ｊ］．財貿經濟，２００７（８）：·２４８·參考文獻４８５３．［３２］江明融．公共服務均等化論略［Ｊ］．中南財經政法大學學報，２００６（３）：４３４７．［３３］常修澤．中國現階段基本公共服務均等化研究［Ｊ］．中共天津市委黨校學報，２００７，９（２）：３４３５．［３４］劉尚希．基本公共服務均等化：現實要求和政策路徑［Ｊ］．浙江經濟，２００７（１３）：２４２７．［３５］王誌強，代以平．歐盟大學———產業部門合作創新機製的主要類型及路徑選擇［Ｊ］．比較教育研究，２０１８．［３６］裴蕾，王金傑．眾創空間嵌入的多層次創新生態係統：概念模型與創新機製［Ｊ］．科技進步與對策，２０１８．［３７］蔡啟明，趙建．基於流程的產學研協同創新機製研究［Ｊ］．科技進步與對策，２０１７（３）．［３８］施威，曹成銘．“互聯網＋農業產業鏈”創新機製與路徑研究［Ｊ］．理論探討，２０１７（０６）：１１２１１６．［３９］楊陳，徐剛．效用理論視角下產學研協同創新機製有效性的影響因素［Ｊ］．科技管理研究，２０１６，３６（１１）：２３２８．·２４９·