第十一章 美國的教育體係(2 / 3)

二戰後迎來了大學教育的又一次大發展,《1944年軍人調整法案》引起高教中的重大變化,國家為退役軍人提供新育資金,包括學費和生活費,因此接受高等教育的人780萬。占全退役軍人的48%。兩年後,大學生中有一半是複員軍人,許多出身貧寒的人成了家中第一個大學生。大學教育迅速擴大,不再是中上層社會的特權了。

美國憲法中不提教育,除非涉及憲法問題,聯邦政府一般不直接插手教育事務,這是由美國的體製所決定的。直到內戰後的1867年,國會才批準成立了一個聯邦教育辦公室,後來長期隸屬於不同的部門,到1950年代成為衛生、教育和福利部的一部分。1979年在卡特總統任內,美國才成立了單獨的教育部。裏根在競選時還許諾要取消它,後來雖未兌現,但也成功地削減其1\/3的雇員和不少項目經費。教育部負責全國範圍的統籌協調工作,包括教育立法,規定教育方向,確定財政資助事項,提供教育補助經費,統計教育數據,確保公民受教育機會等。教育部還要和各州教育界人士定期開會,研究教育中存在的問題和解決的方法。聯邦政府對教育的財政投入不斷增加,現在美國中小學的經費中有6%來自聯邦政府,大多是以項目形式提供的。

各州憲法都有關於教育的條款,大多將初等和中等教育歸入地方政府的責權。每個州都有州教育委員會,由州長任命或選舉產生,下設州教育廳。教育委員會負責指定總方針,教育廳負責監督地方執行。教育委員會有權決定學校上課的天數,頒發教師和行政人員的執照,規定每個年級的必修課程和最低要求。地方又分成若幹獨立的學區,每個學區選舉產生地方教育委員會,它們是中小學真正的決策機構,權力比州教委會還要大。凡是學區的居民,都有選舉權和被選舉權,選上的大多是家長、教師和商人。他們商定學校的預算和財政申請、聘請或解雇教職員、設定課程課本、製定校規紀律、配置圖書館等教育設施。這樣的學區,全國有近1,6萬個,這就決定了美國初等和中等教育具有鮮明的地方性。

學校的經費來源除了聯邦政府的撥款外,還有州政府的撥款,這兩項一直都在增加。但地方財政稅仍然是中小學的主要收入,約占開支的40%~50%,每個區自定支持教育的財產稅額。顯而易見,財產多的富人區和財產少的窮人區在教育經費來源上必然差距巨大,公立學校的質量也因此參差不齊。為此,有的州實行再分配計劃,將州裏的財產稅統一歸入公其教育基金。再重新分配給各個學校,縮小各學區的差距。有的富人區一方麵進行抵製,一方麵通過私人捐贈和征收地方特別教育稅來保持優勢。對此,有的州又規定,隨著富人區教育經費的增加,窮人區的經費也自然增長。雖然實行再分配計劃的州已經相當普遍,但窮富地區的教育經費仍有一倍半至兩倍的差距。

美國的義務教育最初為6年,後來逐漸延長,到90年代平均為10年。各州規定不同,密西西比義務教育為8年,而弗吉尼亞和阿肯色為13年,大多為9年。中小學學製主要有三種:一是6—6製,小學6年,中學6年。二是6—3~3製,小學6年,初中3年,高中3年。三是8—4製,小學8年,中學4年。幼兒園有的作為學前教育機構,有的作為小學的組成部分。入學年齡一般是5歲進幼兒園,6歲進小學。中學實行學分製,分科選修,學滿16個學分可以畢業。必修課程有英語、社會學科、數學、自然科學和體育衛生,選修課範圍則很廣。有的初中單獨立為中間學校,有的高中分為學術科(大學預備)、職業科(學習專業知識,為從事某一職業作準備)和普通科(畢業後從事一般勞動)。中學畢業必須完成4年英語,3年社會學,2年數學和自然科學。此外,中等教育中還有一些專門學校,如大學預備學校、職業學校、音樂美術學校等。美國完成義務教育的人口比例在90%以上。

中小學教師資格是必須上過4年以上大學,具有學士學位。現在有1\/3的中小學老師有碩士學位。而教師中以女性居多。

由於中小學由地方管理,所以美國中小學在學習內容上也不一致,地方教育委員會必須考慮當地居民特點來決定教育目標和優先考慮的問題,比如重工還是重農抑或重商。各地也表現出不同的社會和政治傾向,有的自由,有的保守,宗教色彩濃的地方甚至要在自然科學課中以《聖經》的《創世記》來代替進化論。當然,太極端的做法一般都不會長久。民權運動後,美國強調同等受教育的機會和教育的多元化,少數民族地區的學校比較注意使教育適合他們的特殊要求,有必要的地區還實行雙語教育。針對學習質量下降的情況,美國在1990年代試行了選校計劃,打破原地上學的習慣,讓家長學生自選學校,試圖通過競爭來提高教育質量。

盡管美國的公立中小學已經占絕對優勢,但私立中小學仍很普遍,有12%的學生上私立學校。上私立學校的原因很多,有的不滿公立學校為取消種族隔離而強製實行的校車接送製度,有的認為教育質量不行,有的感到吸毒犯罪等問題解決不了。私立學校中有4\/5是各宗教組織開辦的,其中天主教的學校為最多。也有的沒有宗教色彩。私立學校大多通過較高的教育質量、嚴格的紀律、以及其他特長來吸引家長和學生。一些名牌私立中學相當於大學預備學校,為學生升入名牌大學作準備。這類學校學費昂貴,比較貴族化。私立學校的經費主要來自學費、私人捐贈和投資。公共提供的經費不足1\/10,屬於國家為每個學生提供的醫療、營養等一般性補助。私立學校為了使學生的背景多元化,也提供少量獎學金。

美國作為一個依靠外來移民及其後裔建設和發展起來的國家,其政府深知外來文化精英和人才對美國社會發展的重要性。盡管美國對外來移民的文化和技術素質的要求越來越高,政策上的標準和寬嚴程度也會發生變化,但是有一點不會改變,而且今後也難以改變,那就是美國對於它所不需要的人會毫不留情地拒於國門之外,而對美國發展所需要的人才,特別是那些在經濟、科技、國防和文化等方麵涉及美國重大國家利益的人才,美國絕對不會等閑視之,而是極力通過各種政策法規和措施,大力吸引世界各地的優秀人才。其政策的依托點是通過確立美國所需要的人才在移民法中所享有的優先地位,並通過親屬移民的安排解決這些優秀人才的後顧之憂。美國的政策措施對美國綜合國力的進一步提升,提供了不可缺少的人力資源。

吸引和鼓勵世界各地的優秀人才移民美國,是美國的一個傳統。早在建國初期,開國元勳們就十分關注這個問題,他們明確表達了吸引、鼓勵有技術的人移居美國的重要性和必要性,隻有這樣才能較快地促進美國的繁榮和發展。因此,美國在獨立後實行了“自由移民”政策,大批移民來到美國,其中不乏具有一技之長的歐洲和世界其他地區的移民,為美利堅共和國的早期發展作出了重要的貢獻。

隨著大批移民的湧入,美國最終在20世紀20年代形成了移民限額製度,確定了限製入境移民人數和選擇民族來源的原則。即便是在這些限製和排斥外來移民的移民法的框架之中,美國政府依然對美國所需要的人敞開方便之門。通過對20世紀20年代所確立的移民限額法的研究可以看出,這些移民法的共同特點就是明確了美國歡迎的對象和身份。它規定美國所需要的專業知識人士,包括藝術家、工程師、醫生、律師、學者、宗教人士以及演員等,這些人在入境時不受移民限額的限製。它還規定了“優先限額移民”的原則,在當時特別鼓勵那些精於農業耕作並願意以務農為生的移民入境,從而緩解第一次世界大戰後美國農業技術人員匱乏的問題。這些立法表明,美國政府始終注意到利用移民政策吸引外國人才、為美國社會發展服務的重要性。這種包括吸引外國優秀人才在內的“限額優先原則”,為後來美國移民政策的修訂提供了有益的借鑒和啟示,並成為第二次世界大戰結束以來美國移民政策中越來越突出的特征。

二次世界大戰後,世界各國麵臨著經濟發展的嚴峻挑戰,隨著新的技術領域的不斷出現,在美蘇冷戰的背景下,對各種人才的爭奪更為激烈。就美國而言,發展經濟的考慮,特別是對人才的需求,是美國移民政策變化的一個重要動因,也是美國逐步調整移民政策,使之更符合美國國家利益的根本原因。對人才的需求突出體現在戰後三個重要的移民法的製定,最為典型的則是《1990年移民法》。

戰後第一個吸引外來移民的重要法律就是《1952年移民法》。1952年移民法在吸取20年代移民法吸引人才所確立原則的基礎上,采用了給予美國急需的各類人才以民限額優先權的方法。該法規定,全部移民限額中的50%用於美國急需的、受過高等教育的、有突出才能的各類技術人員。技術類移民在限額製度中占有如此大的比重,這在美國曆史上還是第一次。在《1952年移民法》實施中,美國政府又製定了一係列科研資助和專項基金管理製度等配套措施,以各種優惠條件和手段吸引外來人才。

60年代美國社會、經濟和文化的發展變化,導致美國考慮修訂《1952年移民法》,使之更加適合美國社會、經濟發展的需要,其結果是《1965年移民法》。《1965年移民法》對外國人才的優先考慮,構成了該法最大的特點。在吸引國外技術人才的條款上,《1965年移民法》把受過高等教育、具有突出才能的移民,以及美國急需的熟練與非熟練勞工列入限額移民的優先製中,分別享受第三優先權和第六優先權,兩者加起來占全部移民限額的20%。這個移民法對美國吸引外國人才有著特殊的意義,在很大程度上導致移民的來源發生結構性的變化。《1965年移民法》的重要後果就是移民素質的普遍提高,尤其是來自亞洲的移民。在這一時期來自亞洲的移民中,專業技術人員、管理人員和具有大學學位的移民占有很大的比例。對此,蘭德公司的一份研究報告就曾經寫道:“來自亞洲的新移民是迄今為止進入我國的專業化程度最高的移民集團。”

《1965年移民法》實施以來,在吸引世界各地的優秀人才方麵收到了顯著的效果,對美國社會經濟的發展起到了極大的推進作用。進入90年代以後,世界經濟進入一個新的增長時期,以信息產業為突出特征的新的技術革命,成為這一時期世界各國發展經濟的重點,而各國對相關高科技人才的爭奪越來越激烈。為了適應美國社會經濟發展的需要,針對在吸引高科技人才上所麵臨的迫切問題,美國在總結《1965年移民法》的經驗成敗的基礎上,經過政府內部和社會各界的多次醞釀和反複辯論,終於在1990年通過了新的移民法。

同以前的移民政策相比,《1990年移民法》及其以後美國政府陸續出台的相關法令的特點是明顯的,首先,最為突出特點就是設立了技術移民所享受的限額優權,根本的目的就是吸引美國所需要的各類人才。《1990年移民法》對限額優先原則作了修訂,把家庭團聚和技術類移民分開,更加體現了美國政府對高科技人才的高度重視。在《1990年移民法》中,對技術類移民的優先權作了明確的分配。除第四類和第五類優先權分配給特殊移民和投資移民外,享受第一類優先權的技術移民包括在科學、藝術、教育、商業、運動等方麵具有特殊才能的人,傑出的教授及研究人員,多國企業中的高級經營管理人員。第二類優先權分配給具有高學曆或特殊能力的專業技術人員,申請人必須具有碩士學位,或有科學、藝術和商業方麵的特殊才能。第三類優先權給與技術人員、專業人員以及其他勞工,並規定技術人員必須有兩年以上的工作經驗,專業人員必須具有學士學位,其他勞工不得超過1萬人,並禁止從事季節性勞動。這項法律還規定,上述移民在申請簽證是必須出示自己的學曆證書、獲獎證明、職稱證書及美國勞工部頒發的就業許可證等。技術類移民的限額是每年14萬人,占全部限額的32%。

其次,它所吸引的人才重點突出,特別是掌握高新技術的外來人才。就美國而言,當前國際信息產業格局是美國擁有絕對的優勢,它在全球的中央處理器、係統軟件的產量占有絕大部分的份額,具有影響的全球性網絡公司也大多設在美國。這一優勢成為美國新經濟的一個重要動力,也是美國經濟在90年代持續增長的一個重要原因。信息和信息產業已經象核武器、尖端常規武器和經濟實力一樣,成為美國的重要的戰略資源。因此,美國政府在移民法的框架下,多次通過一些具體的法令,特別是增加移民的簽證數量,來吸引信息產業方麵的高科技人才,效果十分突出。

最後,從《1990年移民法》中不難看出,美國為吸引世界優秀人才所製定的政策具有合理性、全麵性和實用性。這首先體現在吸引人才的領域上,《1990年移民法》幾乎涵蓋了美國所需人才的方方方麵,為希望移民美國的技術人員打開了方便之門。從吸引人才的層次上看,它既包括世界知名的學者和其他高級專業人才,也包括美國所急需的一般技術工人,人才需求層次非常明確。通過製定這種具有合理性和全麵性的吸引世界優秀人才的政策,美國可以基本上可以提供滿足其社會發展所需要的一切人才。

美國吸引世界優秀人才的政策措施,對美國的社會發展,特別是對美國的經濟發展,產生了不容低估的影響,同時也對世界其他國家在人才的需求上產生了重要的影響。

首先,技術人才主要通過移民的途徑進入美國,其比例一直保持平穩狀態。同時,美國經濟和高科技的發展仍需要外來移民特別是技術人才補充新的血液和活力,這種結構性的需求使得技術移民在近年來美國入境移民中占有相當的比例。自90年代以來,在每年入境的移民中,技術類移民所全部移民的比例大致都在12%左右。1995年,在72萬全部移民中,技術類移民為8.5萬人,占11.8%。1996年,在91萬全部移民中,技術類移民為11.7萬人,占12.8%。1997年,在79.8萬全部移民中,技術類移民為9萬人,占11.3%。1998年,在66萬全部移民中,技術類移民為7.7萬人,占11.7%。但是,這個比例具體到不同的移民集團則有相當大的差異。《1990年移民法》實施後,亞洲移民中技術類移民的比例最高,技術移民占全部移民總數的44%左右,中國移民中高級經營管理人員和專業技術人員的比例,占本國技術移民數額的38%左右,日本人達到45%,菲律賓人為37%。

因此應該注意的是,技術類移民的條款發揮了明顯的吸引效用,使得美國在毫無投資的情況下輕而易舉地獲得了大量的高技術人才,為美國經濟的持續發展、在世界科技領域始終保持領先地位,提供了必不可少的人力資源。據一些美國學者的研究和統計,80年代,在美國各大學獲得工科博士學位的研究生,55%是外國出生的,他們中間的絕大多數人留在了美國。同時,在美國各個行業就業的、持有博士學位的工程師中間,每3個人中就有1人是外來移民。據90年代中期的一項調查,美國所有大學中的工科教授,75%是外來移民,35歲以下的講師中有一半以上來自外來人才。美國《商業周刊》曾樂觀地評論道:“美國高科技公司的下一代科學家和工程師,將成為外來移民的天下。……從半導體到生物技術,美國的高科技工業如果要保持強大的競爭力,就越來越需要外來移民中的科學家、工程師和企業家。”這也是美國政府不斷完善移民法,使之更能吸引國外人才的一個基本出發點。

其次,高素質的移民為美國提供了現成的專業人才,節約了美國大量的教育經費。在80年代以來的所有外來移民中,擁有大學本科以上學曆的移民平均占27%左右,加上高中以上學曆的移民,其比重則高達60%左右。這種情況在亞洲移民中最為突出。在各國移民中,印度移民接受教育的時間平均為16年,中國和菲律賓移民平均在14年以上,韓國移民平均在13年以上,均高於美國人的平均水平。越南、古巴、牙買加以及歐洲移民受教育的時間平均為12年左右,與美國人大致持平。隻有墨西哥移民受教育的時間最短,平均為8年左右。這樣,僅外國移民在本國接受教育一項,就為美國節約教育經費15億美元。據“美國大學協會”的研究,到21世紀初期,美國每年仍需要增加7.5萬名自然科學和工科專業的博士,文化人類學和社會科學等各專業人才不足的問題可能會更為突出。因此,美國還將繼續實行鼓勵技術人才的各種政策。