1968年7月1日，阮文紹發布280a\/TT\/SL號行政令，公布正式大規模實施“鳳凰計劃”，把“反叛亂”行動與軍事行動放到了同等重要的位置。為了加快南越的“反叛亂”進程，阮文紹將“鳳凰計劃”確定為“反叛亂”計劃的一部分。科爾比在回憶錄中提到，是他幫助阮文紹起草了此項法令。William Colby and Peter Forbath， Honorable Men: My Life in the CIA， New York: Simon and Schuster， 1978， p.266.而阮文紹需要擴大“鳳凰計劃”，以達到美國要求的“反叛亂”目標，不能讓美國換“馬”。
280a\/TT\/SL號法令還明確了“鳳凰計劃”的組織機構及規則。“鳳凰計劃”中央臨時委員會改名為“鳳凰計劃”國家臨時委員會，受中央“反叛亂”和發展委員會管轄。“鳳凰計劃”國家臨時委員會的成員有：總理、國家警察指揮部總指揮、國防部部長、內政部部長、司法部部長、“召回計劃”部部長、情報部部長、鄉村發展部部長、總理行政事務秘書及中央“反叛亂”和發展協調中心負責人。“鳳凰計劃”國家臨時委員會主席直接向總統負責。“鳳凰計劃”國家臨時委員會的職責有：製定政策和擬訂消滅越南南方民族解放陣線基層組織的計劃；協調和引導中央機構的行動；引導、激勵和監督下級機構的工作。“鳳凰計劃”國家臨時委員會有一個常設辦公室，負責改進、發布和實施“鳳凰計劃”的相關工作。除了村級以外，其他級別的“鳳凰計劃”委員會都有常設辦公室。常設辦公室的組成人員有：“鳳凰計劃”項目副司令、內政部代表、司法部代表、“召回計劃”部代表、情報部代表和聯合總參謀部代表。各個級別的“鳳凰計劃”委員會都要接受總統的命令。Decree of President Nguyen Van Thieu Regarding Organization of Phung Hoang Plan， pp.14， April 12， 1972， 0440230005， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
十天後，南越內政部部長兼“鳳凰計劃”國家臨時委員會主席陳善謙（Tran Thien Khiem）發布《“鳳凰計劃”1號令》，號召大家通力合作，完成“鳳凰計劃”。此時，“鳳凰計劃”組織大概有6000人，另有大概500個顧問。Memorandum from Dean Moor of the Operations Staff of the National Security Council to the Presidents Assistant for National Security Affairs (Kissinger）， May 28， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.230232.為了加快“鳳凰計劃”的實施進程，在初始階段會派人到各省指導和介紹“鳳凰計劃”的組織形式。Phung Hoang Order No 1， July 11， 1968， 0440230001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
陳善謙對鳳凰計劃非常感興趣，跟相關人員商討了好幾次，並命令特警協助實施鳳凰計劃。（Ambassador Ellsworth Bunker “Back Channel” Report to the White House，p.22， June 27， 1968， 2121109020， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.）
美國對此給予高度評價——阮文紹給“鳳凰計劃”帶來了活力，而內政部部長陳善謙一直在大力推動它。在美國看來，在花了很長時間後，這個項目在南越得到了很好的組織和有效運作，終於可以為“反叛亂”做出越來越重要的貢獻。Telegram from the Embassy in Vietnam to the Department of State， October 19， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam，19641968， Volume Ⅶ， pp.247261.南越升級“鳳凰計劃”的情況在美駐越大使給國務院的電報中也得到了體現。1968年7月到9月，南越開始大規模攻擊越南南方民族解放陣線基層組織。阮文紹對“鳳凰計劃”寄予厚望，內政部也大力推行“鳳凰計劃”，“鳳凰計劃”情報中心已增至200多個。Telegram from the Embassy in Vietnam to the Department of State， October 19， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam，19641968， Volume Ⅶ， p.258.
“鳳凰計劃”如火如荼的展開對北越造成了嚴重困擾。因此，北越在8月份對南越進行了第三次攻擊。美、南越也再次製訂計劃反擊北越，以進一步加強對農村地區的控製。1968年10月中下旬，美國要求：在南越當局不完全控製的1000多個村莊中，“鳳凰計劃”要爭取每月清除3000個越南南方民族解放陣線成員，“召回計劃”要召回5000個“回歸者”。Telegram from the Embassy in Vietnam to the Department of State， October 19， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam，19641968， Volume Ⅶ， p.259.阮文紹決定在11月1日至1月31日發動更廣泛的“反叛亂”行動，將大量的村莊從有爭議的類別轉為相對安全的類別。Telegram from the Embassy in Vietnam to the Department of State， October 2， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， pp.115119.
10月21日，南越再次宣布“反叛亂”升級，同時堅持並加強實施“召回計劃”和“鳳凰計劃”。Telegram from the Embassy in Vietnam to the Department of State， October 12， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， p.164.11月1日，阮文紹宣布，南越開始實施加速的“反叛亂”運動，即“黎利運動”，以紀念越南愛國者和控製更多南越人口。Memorandum for the Record， November 5， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， p.569. 阮文紹自比黎朝開國君主黎利。不過此運動也實現了一些表麵目標。1968年11月25日，艾布拉姆斯說“反叛亂”已經加強了，10月南越控製的人口增長了3％。詳見Notes of Meeting， November 25， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， p.697.為此，阮文紹還親自去過兩次頭頓，與心理戰人員和各省的管理人員會麵，並且特別提出必須立即抵製任何反美情緒。Telegram from the Embassy in Vietnam to the Department of State， November 21， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， p.677.南越寄希望於和美國的緊密合作繼續下去，好繼續得到美國的援助。阮文紹為了繼續向美國索要援助，不斷升級“反叛亂”項目。
1968年11月27日，南越總理發布了1293ThT／PCI／M公告。公告規定，在軍事行動中可以立刻釋放無任何嫌疑者，其他被逮捕的嫌疑人應交給當地的審查委員會（Screening Committee），要經曆一係列的審訊程序。“鳳凰計劃”中心為審查委員會提供嫌疑人數據和信息。Pages from Republic of Vietnam Central Pacification and Development Council，0440308001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.在12月份，阮文紹又表示，南越當局要承擔更大份額的戰爭負擔。Minutes of National Security Council Meeting， March 28， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， p.166.
北越再一次在南越升級了對“反叛亂”單位的反擊。越南民眾也不能接受美國侵略和幹涉本國事務。“鳳凰計劃”的實施者在越南不僅暗殺越南南方民族解放陣線幹部，還暗殺平民，這引起了越南民眾更為激烈的民族解放運動。以隆安省（Long An）為例，到1968年年底，隆安省南部的44個村莊已經成立了人民解放委員會（Peoples Liberation Committee）。在鴻龍村（Hung Long）的選舉中，95%的選民在兩個小時內到達選舉站，成百上千的人從戰略村趕到解放區投票。人民解放委員會增強了革命力量，號召人民粉碎美國的“反叛亂”項目和“鳳凰計劃”。Liberation Committees Established in Long An，March 03， 1969， 2310816005， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
在南越升級“鳳凰計劃”期間，1968年10月28日，孔墨被任命為美國駐土耳其大使。早在1967年11月，孔墨就希望中情局的科爾比來南越協助“反叛亂”事務。Notes of Meeting， November 21， 1967， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅴ， p.1058.科爾比在其回憶錄裏也提到，“我的中情局背景，有助於我把‘鳳凰計劃’並入‘民事行動與革命發展計劃’”。William Colby and Peter Forbath， Honorable Men: My Life in the CIA， New York: Simon and Schuster， 1978， p.267.一年後，科爾比正式取代孔墨主管越南“反叛亂”事務。
圖31科爾比（左一）在開會
（圖片來源：https:\/\/nsarchive2.gwu.edu\/NSAEBB\/NSAEBB362\/index.htm）
1968年12月9日，科爾比與阮文紹會見。在會議上，科爾比對“反叛亂”戰略的曆史和組織結構進行了審查。在回顧了“反叛亂”戰略曆史之後，科爾比得出結論：對現有“反叛亂”計劃進行強有力的集中管理是非常必要的；建議中央“反叛亂”與發展委員會把新聞界關於“反叛亂”的報道在年終時作為報告提交總統，然後再由總統向媒體發布。由此，“鳳凰計劃”越南化的進程又向前推進了一步。正如科爾比所說：“我認為有關該計劃的基本信息來源應該是越南語的。”Memorandum of Conversation， December 9， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， pp.737741.
二、 “鳳凰計劃”情報機構的建立
雖然美國努力讓“鳳凰計劃”越南化，但美國也確立了必須幫助南越的基調。美國打算升級人員培訓規模，指派特定人員參加“鳳凰計劃”。為了克服語言障礙（尤其是在縣一級），提升實施效果，美國對顧問進行越南語培訓。美國還給予南越靈活的支持（包括情報上和資金上），向重點地區派遣更多的士兵和直升機，並提出當前最重要的是參與“鳳凰計劃”的南越各部門要吸取經驗教訓，團結一致對抗越南南方民族解放陣線基層組織。Editorial Note， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， pp.762763.
為了實現讓南越各部門團結這個最重要的目標，美國打算幫助南越重組情報機構。南越國家情報協調委員會（National Intelligence Coordinating Committee）的作用十分有限。為了保證能利用情報精準打擊目標，美國協助南越成立了省級情報和行動協調中心（PIOCC）、區縣級行動和情報協調中心（DIOCC）、村級行動和情報協調中心（VIOCC）。
村級行動和情報協調中心是最初的情報來源地，然後再傳遞給區縣級行動和情報協調中心。Quang Nam ProvinceBriefing Paper， pp.1718， December 1970， 2321705005， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University. 向“鳳凰計劃”省級情報和行動協調中心與區縣級行動和情報協調中心提供情報的機構有：S2情報小組、國家警察、國家警察野戰部隊、特警、軍事保密局（Military Security Service）、“召回計劃”、臨時偵察部隊、民兵。S2情報小組主要負責收集越南南方民族解放陣線的軍事動向、征兵信息等。國家警察則收集越南南方民族解放陣線的稅收信息。區縣級行動和情報協調中心是最重要的部門，數量多。從情報收集的數量上來看，“鳳凰計劃”主要依賴區縣級行動和情報協調中心收集和整理關於越南南方民族解放陣線基層組織的情報。省級情報和行動協調中心除收集情報外，還要指導和支持其下屬的區縣級行動和情報協調中心。Report， Civil Operations and Rural Development SupportPhung Hoang SOP Number 3Record of MACV Part 1， p.20， February 01， 1970， F015800290431， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
南越一共成立了44個省級情報和行動協調中心。南越全境幾乎都建立了區縣級行動和情報協調中心，共有247個區縣級行動和情報協調中心。FOI Declassified DocumentStudy: South Vietnams Internal Security Capabilities， April 29， 1980， 2121516002， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University. DIOCC的數量總數雖有出入，有的文獻記載有250多個，但總體相差不大，遍布南越全境。區縣級行動和情報協調中心的重要性可見一斑。
區縣級行動和情報協調中心對美國和南越來說都十分重要，因為它為各地區提供政治和軍事情報。比如，提供戰略村的地圖、重要建築物及地標信息，越南南方民族解放陣線幹部檔案，越南南方民族解放陣線成員的照片，著名越南南方民族解放陣線幹部的親屬名單等。Village Security Planning Guide for District and Mobile Advisory Teams， January 01， 1970， 2160104001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University. 同時還負責提供軍事戰鬥情報Quang Nam ProvinceBriefing Paper， pp.1718， December 1970， 2321705005， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.， 接收叛逃者，獲取這些人提供的北越信息，向“鳳凰計劃”提供信息。Phoenix Program， p.5， CK2349427295， DDRS.
故“鳳凰計劃”的行動多始於區縣級行動和情報協調中心。在這裏，美、南越工作人員編製“通敵者”的檔案。Operation Phoenix and the Failure of Pacification in South Vietnam， November 1973， 2122905004， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.檔案編製非常重要，掌握了對方的習慣、接觸的人、時間安排、行事方式，就很容易對之實施抓捕，也能夠向省安全委員會（Province Security Committee）提供證據，使之很快做出判決。故一旦確定了一位越南南方民族解放陣線嫌疑人的姓名和職位，首先會準備好兩張索引卡，按照戰略村分類，並按照字母順序編目，然後形成攻擊對象的個人文件夾。Phung Hoang Advisor Handbook， p.9， November20， 1970， 1370406001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University. 省安全委員會成立於1957年，職責是對危害國家安全的嫌疑人做出判決。但是省安全委員會是管理性機構，並不是一個司法實體。省安全委員會主要由軍事人員組成，有省長、安全局副局長、國家警察代表、S2情報小組以及民兵。此外，線人、警察、當地官員也為區縣級行動和情報協調中心提供信息。如果一個人被舉報三次，就會被視為越南南方民族解放陣線嫌疑人而被列入黑名單。一旦被列入黑名單，就會立刻遭到逮捕、審訊和拘留。Operation Phoenix and the Failure of Pacification in South Vietnam， November 1973， 2122905004， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
南越為各級行動和情報協調中心提供警察和軍隊等主要的人力支持。而美國為之提供資金支持並雇傭631名翻譯人員和打字員FOI Declassified Document—Study: South Vietnams Internal Security Capabilities， April 29， 1980， 2121516002， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.， 且美國為“鳳凰計劃”提供數據分析設備。到1971年5月，美國已投入400萬美元用於建造“鳳凰計劃”中心和購買設備。從1968年到1971年5月，美國為“鳳凰計劃”已投入了約7.32億美元。Pages from the Congressional Record (Senate）， October 11， 1972: Aid to Thieu， October 11， 1972， 0440326013， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
為了讓南越當局的相關機構明白情報中心的運作方式，美國在頭頓開設了“鳳凰計劃”培訓課程。1969年2月課程開始，為期10天。到年底有850名顧問結業，其中557人被派往“鳳凰計劃”項目。Report， Civil Operations and Rural Development Support—Phung Hoang (PHOENIX） End of Year Report， P.6， February 28， 1970， F015800290603， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.在課程中，美方顧問與南越參與“鳳凰計劃”的工作人員互相認識，同時熟悉了工作流程。在入職培訓中，還有兩天的區縣級行動和情報協調中心實際操作培訓。Phung Hoang Advisor Handbook， p.19， November 20， 1970， 1370406001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.上述措施改善了南越當局對情報工作疏忽的狀況，向南越示範了美國的情報協調方法和工作方式，達到了科爾比的預期，“我們準備係統地向‘反叛亂’提供信息，並向南越做示範”。Memorandum of Conversation， December 9， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， pp.737741.
各級情報和行動協調中心的作用有以下幾個方麵：首先，協調了情報和“鳳凰計劃”的行動，使“鳳凰計劃”的行動不再盲目。其次，在全南越範圍內建立的情報中心讓“鳳凰計劃”可以做出迅速反應。再次，美國向南越示範了如何運用所有機構溝通交換關於共產黨的信息。“鳳凰計劃”之前，南越負責的反間諜活動不成係統；而成立各級情報中心後，美國顧問與南越“鳳凰計劃”各級情報和行動協調中心的人員一起工作，這樣做的優勢很明顯。The Evolution of American Military Intelligence， pp.116117， May 4， 1973， 0440220002， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.最後，通過各級行動和情報協調中心的情報協調，南越各個官僚部門能夠通力合作，解決了官僚部門衝突的問題。不過這很有諷刺意味，美國自身就深受官僚部門衝突之苦。
Ⅳ
第四章尼克鬆政府第一次“越南化”政策
及“鳳凰計劃”改革第四章尼克鬆政府第一次“越南化”政策及“鳳凰計劃”改革20世紀60年代初期以來，美元危機持續不斷，美國經濟實力嚴重衰退。1968年3月，美國爆發經濟危機，黃金儲備流失嚴重。而在60年代末期，蘇聯的國民收入和軍費開支都處於增長狀態，且美蘇核力量形成均勢。美蘇冷戰態勢變為蘇攻美守。
在歐洲，各國學生運動迭起，反對美國的越南戰爭。1968年3月，美國在葡萄牙、西班牙等地的領事館遭到學生襲擊。4月，德國、意大利又發生學生運動。5月，法國發生五月風暴，學生運動達到了高潮。8月，蘇聯進入社會主義國家捷克斯洛伐克。在亞洲，蘇聯與中國關於邊界問題發生衝突。蘇聯擔心兩麵受敵，開始尋求與西德緩和關係。
約翰遜下台前，即1968年10月，約翰遜政府宣布結束越戰，讓美軍撤出越南。尼克鬆勝出後，開始了共和黨主導白宮時期。尼克鬆領導的共和黨政府麵臨的狀況是“左派斥責右派，右派責罵左派。文官怪武官，武官則罵罵咧咧，說文官不支持自己的工作。尼克鬆和基辛格身處旋渦的中心，不僅要妥善處理這些問題，還要試圖領導世界”。［美］戴維·羅特科普夫著，孫成昊、趙亦周譯：《美國國家安全委員會內幕》，北京：商務印書館，2013年，第135頁。
歐洲反戰及西德與蘇聯緩和的狀況迫使尼克鬆政府實行更加務實的外交政策。主要有兩個目標：一、在肯尼迪政府對華“微開門”政策的基礎上，嚐試與中國有更多的接觸。1969年2月5日，國安會製定《國家安全研究備忘錄第14號》文件，開始研究對華政策。National Security Study Memorandum 14， February 5， 1969， Foreign Relations of the United States， China， 19691976， Volume ⅩⅦ， p.8.二、“與蘇聯發展一種新的談判關係來代替過去的對抗關係。”［美］尼克鬆著，王紹仁、吳明、王為譯：《不再有越戰》，北京：世界知識出版社，1999年，第114頁。1969年中期起，基辛格與蘇聯駐美大使多勃雷寧(Anatoliy F. Dobrynin）建立了秘密交流渠道。
當然，尼克鬆政府在亞洲的首要任務是結束越南戰爭。故尼克鬆一上台，在對越政策的軍事方麵實施“越南化”政策，開始逐步從越南撤軍；在政治方麵加大實施“反叛亂”政策。
第一節初期軍事行動對“反叛亂”的支持一、 “反叛亂”政策的爭議
尼克鬆上台後，北越繼續在南越各地保持零星行動，也很關注美國在南越的“反叛亂”行動，常利用遊擊隊打亂美、南越的“反叛亂”計劃。Minutes of National Security Council Meeting， January 25， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.2341.尼克鬆政府打算加大“反叛亂”的力度以打擊北越。
尼克鬆對約翰遜政府的“反叛亂”行動非常不滿。在1968年的春節攻勢之前，綏靖政策未能實施。綏靖政策完全變成了誤入歧途的政治改革或時斷時續的經濟發展計劃。這些用心良苦的工作計劃看上去就像是一份不分主次的項目清單：重建、公民行動、土地開發中心、集中營、戰略村、新生活村、鄉村建設、鄉村重建、革命發展計劃等。但是，沒有一項計劃完全解決了南越人在鄉村地區的安全保障這一難題。［美］尼克鬆著，王紹仁、吳明、王為譯：《不再有越戰》，北京：世界知識出版社，1999年，第154頁。故尼克鬆打算開創一個獨特的決策程序，以保證重要問題得到關注和解決。
1969年年初，尼克鬆甫一上台，就重組了國家安全委員會，成立了一個國家安全委員會審查小組，以確保提交給國家安全委員會的文件都是有價值的。另外，還在國安會內成立特別小組處理特殊問題The History of the Joint Chiefs of Staff: The Joint Chiefs of Staff and the War in Vietnam， 19691970， June 1983， pp.56， Vietnam War Ⅱ， 19691975， Digital National Security Archive (DNSA）， Proquest Group， Inc.， 還建立了“國家安全研究備忘錄”和“國家安全決策備忘錄”兩個文件體係。上述舉措改變了約翰遜時期依靠國家安全特別助理處理外交事件的情況，開始把外交決策放到國家安全委員會中進行。
尼克鬆入主白宮首日，就發布了《國家安全研究備忘錄第1號》。裏麵都是與國家安全相關的問題，其中就有“鳳凰計劃”，目的是推動各部門商討對策。
在各部門對《國家安全研究備忘錄第1號》所提問題的回答中可以看出，美國內部對在南越的“反叛亂”活動存在爭議。爭議之一是1967年到1968年的“反叛亂”活動是否有效果；爭議之二是以後如何改進“反叛亂”行動。駐越軍援司令部、駐越大使持下述第一種觀點，太平洋總司令和參謀長聯席會議讚同之。國防部長辦公室、中情局和情報研究局持下述第二種觀點。兩者對“反叛亂”重要性的認知以及近期如何改進“反叛亂”計劃存在爭議。
第一種觀點認為目前的安全狀況比任何時候都要好，第二種觀點則比較謹慎和悲觀。比如，第一種觀點認為1967—1968年“反叛亂”取得了很大的成果，第二種觀點認為1967—1968年間“反叛亂”沒有取得進展；第一種觀點認為到1968年8月南越當局控製了65.8%的人口，第二種觀點認為隻控製了49.9%；第一種觀點對南越當局的表現讚賞有加，第二種觀點則認為南越當局在農村還沒有成功，故2到5年內美國還是不能擺脫這個責任。Summary of Interagency Responses to NSSM 1， March 22， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.129152.造成這兩種觀點存在的原因有決策者、分析者、情報、軍事和民事行動等各種方麵的因素。
綜上所述，在1969年2月間，美國各部門對越南情況的看法不一，尼克鬆政府還沒有形成統一的越南政策。雖然尼克鬆競選之時就打出了結束越戰的政治牌，但他並不想馬上結束戰爭。基辛格在其回憶錄中也提到，“尼克鬆政府上台時決心停止我們在越南的參戰。但是它不久就在現實麵前碰了壁……河內比我們的分析搶先了一步，於一九六九年二月二十二日在南越發動了全國性的攻勢”。［美］ 亨利·基辛格著，陳瑤華、方輝盛、趙仲強等譯：《白宮歲月——基辛格回憶錄》第一冊，北京：世界知識出版社，1980年，第298—314頁。為了阻止北越對南越的進攻，尼克鬆想到的應對方案是轟炸柬埔寨。然而尼克鬆政府成員對這個方案存在爭議，尼克鬆在轟炸與不轟炸之間猶豫。
尼克鬆為了了解越南局勢，1969年3月5日，派國防部部長萊爾德（Melvin R. Laird）及參謀長聯席會議主席惠勒對南越進行為期5天的考察。萊爾德一行最後在太平洋司令部短暫逗留後返回美國。
3月12日，惠勒就把他對越南局勢的了解寫進了給萊爾德的備忘錄裏。他在談到“反叛亂”工作時稱，北越的行動對“反叛亂”的影響不大；阮文紹出於個人利益，一直在推進這項工作，“鳳凰計劃”的實施也很成功。Memorandum from the Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Wheeler） to Secretary of Defense Laird， March 12， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， p.106.
次日，萊爾德以備忘錄的形式向尼克鬆彙報了這次越南及太平洋司令部之行，但他與惠勒的看法不同。他引用了科爾比的數據，估計越南南方民族解放陣線基層組織有83000人，“鳳凰計劃”大概已經消滅了16000人；但鑒於越南南方民族解放陣線損失的人力可能已得到補充，因此“反叛亂”還需要投入更多。Memorandum from Secretary of Defense Laird to President Nixon， March 13， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.108120.萊爾德的越南之行確定了支持南越的“反叛亂”政策，而這對尼克鬆決定轟炸柬埔寨有直接影響。
二、 對柬埔寨的轟炸
尼克鬆上台伊始，為了向美國民眾及輿論兌現停戰承諾，同時考慮到巴黎和談及美國恢複對北越轟炸有風險，便暫停了對北越的轟炸。而且，此時美國的觀念出現轉向，不再認為越南落入共產黨統治會導致共產主義在亞洲的擴張。Summary of Interagency Responses to NSSM 1， March 22， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.129152.
與此同時，北越向國際社會譴責美國的行為。北越在私下向蘇聯以及在公開聲明中都表示：B52轟炸機的轟炸造成了相當大的平民傷亡；美國在巴黎的姿態傲慢，忽略了越南南方民族解放陣線。Memorandum of Conversation， March 8， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， p.95.
鑒於自身觀念的轉變及北越的鬥爭，美國想找到一個可以迅速而有條不紊地將戰爭負擔轉移給南越的方法，同時努力實現南越自決的目標。Memorandum from Secretary of Defense Laird to President Nixon， March 13， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.108120.這個方法就是支持南越的“反叛亂”行動，使南越承擔戰爭責任，實現南越政權自決。
中情局率先支持南越政權，在柬埔寨邊境地區實施了針對北越的隱蔽的準軍事行動，旨在消除北越通過柬埔寨向南越輸送武器的通道。中情局希望得到美國高層對“反叛亂”的支持，尤其在外交上要有所突破，外交、情報收集和隱蔽行動之間要互相幫助和促進。Memorandum From the Presidents Assistant for National Security Affairs (Kissinger） to President Nixon， March 17， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.126127.尼克鬆政府同意了中情局的建議，決定向南越投入更多資源，幫助南越實施“反叛亂”政策。
但在不能轟炸北越的情況下，尼克鬆對東南亞軍事形勢的關注落在了北越在老撾和柬埔寨的滲透活動上。為了打擊北越，尼克鬆政府打算把越南戰爭轉移到柬埔寨，對柬埔寨實施轟炸。萊爾德“強烈支持襲擊柬埔寨庇護所……羅傑斯由於巴黎出現私下會談的希望而提出反對意見”。［美］ 亨利·基辛格著，陳瑤華、方輝盛、趙仲強等譯：《白宮歲月——基辛格回憶錄》第一冊，北京：世界知識出版社，1980年，第322頁。 尼克鬆收回轟炸命令，不過尼克鬆政府的所有人都意識到了柬埔寨庇護所帶給美、南越的威脅。
參聯會強調，北越在非軍事區、老撾和柬埔寨的滲透活動給南越帶來了威脅，這也是造成美軍傷亡的一個重要原因；並建議駐越美軍司令艾布拉姆斯采取空中和地麵行動打擊老撾和柬埔寨境內的北越滲透力量，摧毀其物資供給係統。Memorandum from the Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Wheeler） to Secretary of Defense Laird， March 12， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.105107.不過關於到底是老撾重要還是柬埔寨重要的問題，各部門又出現了爭議。駐越軍援司令部、太平洋司令部、參聯會和南越認為柬埔寨是北越的重要滲透路線，因為自1968年11月以來，美國軍方就一直打擊北越在老撾境內的兩條滲透路線。駐越軍援司令部認為其在80%的時間裏進行了有效攔截Summary of Interagency Responses to NSSM 1， March 22， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.129152. ，所以大大減少了北越在老撾走廊的物資滲透。中情局、國防情報局和國務院組成的聯合小組認為柬埔寨路線是糧食供應的主要途徑，老撾走廊才是軍事物資運輸的主要線路。Summary of Interagency Responses to NSSM 1， March 22， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.129152.國防部長萊爾德認為，北越通過柬埔寨路線使得自身戰鬥力和靈活性加強，所以柬埔寨變得越來越重要，應在邊境地區行動以削弱北越，否則會因自我設限而讓北越占據優勢。除非美國願意擴大戰爭，否則這些邊境地區的庇護所將繼續導致軍事升級。Memorandum from Secretary of Defense Laird to President Nixon， March 13， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.108120.綜上，美國多個部門，尤其是軍事部門傾向於轟炸柬埔寨。
1969年3月15日，北越向西貢發射了火箭炮。尼克鬆下定決心摧毀北越在柬埔寨的庇護所，下令立即實施“早餐”計劃。在計劃確定後，才通知了國務院，以及洛奇和邦克。Memorandum for the Record， March 15， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， p.120.因為國務卿羅傑斯一直反對轟炸柬埔寨。
美國實施“早餐”計劃的政治心理動因是，如果美國不行動，就會被北越認為是軟弱的表現。美國更擔心北越加強軍事攻勢，而不得不在巴黎和談中做出讓步。此外，此舉還可以打消南越當局對美國暫停轟炸北越的懷疑。但“早餐”計劃可能招致國內反戰人士的批評，也可能會加大美軍傷亡率，還可能導致新一輪的戰爭升級，也會引發柬埔寨的抗議活動，影響巴黎談判及與蘇聯的外交關係等。Memorandum from the Presidents Assistant for National Security Affairs (Kissinger） to President Nixon， March 16， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.121123.
這是尼克鬆應對重大危機做出的第一次決策，而且是在兩次猶豫之後。這一次尼克鬆堅決不願再猶豫了。3月18日，B52轟炸機對柬埔寨邊境目標實施了代號為“早餐”的轟炸行動。此後，尼克鬆開始斷斷續續地對柬埔寨進行轟炸。
此時的南越當局為了穩定政權，隻有通過實施“鳳凰計劃”等“反叛亂”項目對抗北越。對此，美國持讚成態度，美國希望南越重新關注“反叛亂”。尼克鬆在其回憶錄中也說：“我再次強調了綏靖計劃的緊迫性……我們在1969年把綏靖政策當作新的戰略重點。”［美］尼克鬆著，王紹仁、吳明、王為譯：《不再有越戰》，北京：世界知識出版社，1998年，第123—156頁。不過雖然“反叛亂”成了尼克鬆政府對越政策的焦點，但是尼克鬆政府並沒有特別關注“反叛亂”項目之一的“鳳凰計劃”，而是把它歸為“小問題”。Summary of Interagency Responses to NSSM 1， March 22， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， p.145.第二節“鳳凰計劃”的改革
一、 評估效果及存在的問題
在約翰遜離開白宮之際，中情局向國家安全事務助理彙報了“反叛亂”及“鳳凰計劃”的實施情況。1968年12月16日，中情局副局長海軍中將魯弗斯·泰勒（Rufus Taylor）發給國家安全事務特別助理羅斯托一份中情局西貢站對“鳳凰計劃”的評估材料。該材料評估了“反叛亂”項目的成果，指出了“鳳凰計劃”的不足，提出美國以後應該幫助南越。
尼克鬆上台後，科爾比於1969年2月4日寫信給基辛格，評價了南越總體的“反叛亂”情況，並稱“我認為我們最有成效的努力就是做好‘反叛亂’工作”。William Colby provides Henry Kissinger with a copy of a letter Colby sent to South Vietnamese President Nguyen Van Thieu commenting on South Vietnams overall Pacification Program， 1969， CK2349515101， DDRS.科爾比還是按照慣例向國家安全事務助理彙報情況。但由於尼克鬆重組國安會，國安會處理越南問題的特別跨部門小組一直到2月13日才成立。這個跨部門小組由原來的邦迪小組脫胎而成，主要任務是為審查小組提供越南政策報告。故科爾比沒有得到回複。況且關於《國家安全研究備忘錄第1號》裏越南的“反叛亂”問題，尼克鬆政府也是一堆疑問，也在等待國防部、國務院等部門的研究和回答。
此時，主要是南越當局在主導“鳳凰計劃”。南越當局決定1969年的“鳳凰計劃”要吸取1968年的教訓，希望能消滅越南南方民族解放陣線基層組織中的核心成員。“鳳凰計劃”1969年的目標是使21600名越南南方民族解放陣線基層組織成員保持中立，或者每個月讓1800名越南南方民族解放陣線基層組織成員保持中立，Phoenix Program， p.7， CK2349427295， DDRS.而且南越強調製訂此計劃的標準是注重質量勝於數量。
1969年3月，在萊爾德進行越南之行時，科爾比彙報工作說，“反叛亂”已經取得效果，超過79%的南越人可以劃入相對安全的範圍；“鳳凰計劃”也很成功，但需美國“投入更多”。Memorandum from Secretary of Defense Laird to President Nixon， March 13， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.108120.
其實與軍事行動相比，1968年“鳳凰計劃”消滅的越南南方民族解放陣線基層組織成員比例是10%—20%，餘下的是由正規軍事行動消滅的。“鳳凰計劃”雖然十分有效，但仍有提升的空間。問題在於南越人力不足，缺乏合格的實施者Memorandum from Dean Moor of the Operations Staff of the National Security Council to the Presidents Assistant for National Security Affairs (Kissinger）， May 28， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.230232.， 而且美、南越的“反叛亂”行動不足以導致越南南方民族解放陣線的功能癱瘓。
南越當局製定的1969年目標顯然大大高於1968年的實際目標，根本不現實。其原因有四：
首先，南越當局本來的領導力就不足，對各省的監督和指導也不足。南越當局的行為（尤其是拘留行動）不合法致使南越內部人心渙散。南越當局對待戰爭的信念及自身的信心也有問題。Memorandum of Conversation， December 9， 1968， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19641968， Volume Ⅶ， pp.737741.
其次，參與實施“鳳凰計劃”的美國官員對南越的司法程序尤為不滿。有的案件還未進行審查，南越地方官員就隨意釋放嫌疑人。有的案件即使已經進入了審訊環節，省（地方）安全委員會也會因證據不足、貪汙腐敗、監押設施不夠、不能充分認識到越南南方民族解放陣線的“危險性”等而對嫌疑人做出寬大處理。實際上，1968年逮捕的嫌疑人約有60%都被釋放了。FOI Declassified DocumentStudy: South Vietnams Internal Security Capabilities， April 29， 1980， 2121516002， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.上述問題意味著釋放嫌疑人的標準不合理，處理嫌疑人的流程也存在問題。
再次，在審訊過程中廣泛使用酷刑，如用煙頭燙胸膛、用針穿手指、電擊等等。Statement on Continued U.S. Support for South Vietnams Police & Prison System and Proposals for Ending Such Support， July 20， 1973， 14510324001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.而且南越監獄硬件設施極差。隨著“鳳凰計劃”的實施，逮捕和拘留的人數驟增，監獄裏人滿為患。本來在春節攻勢後，監獄人數就已激增，可是科爾比說“隨著‘反叛亂’項目的推進，監獄裏關押的人數還會增多”。Congressional Record—U.S. Study Team on Religious And Political Freedom in Vietnam， p.8， June 1969， 2321703009， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
最後，實施單位和情報來源的多元化使問題變得複雜，而問題變複雜又帶來組織協調上的困難。如中情局根本不允許“鳳凰計劃”收集軍事情報，也很少與軍方協調行動。A Critical Analysis of US Army Intelligence Organizations and Concepts in Vietnam， 19651969—USAWC Group Research Project， March 08， 1971， 3670930001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.各個官僚部門各自為戰的競爭狀態影響了辦事效率，如省級情報和行動協調中心根本不與臨時偵察部隊分享情報。Occasional Paper， History Division of the U.S. Marine CorpsMarine Advisors with the Vietnamese Provincial Reconnaissance Units，19661970， p.44， 2009， 22100101001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.臨時偵察部隊作為“鳳凰計劃”人員的一部分，在執行任務時，連要消滅的越南南方民族解放陣線目標都不能確定，也從來不知道地方上真正的越南南方民族解放陣線負責人是誰，常常混亂執行任務。Timothy Cavinder， “The Coup and The Phoenix: Spanning a Decade of Covert Operations”， History Seminar， 1998.南越軍隊與臨時偵察部隊也有矛盾，在檳枷（Ben Tre）附近行動時，軍隊不讓臨時偵察部隊的行動超出城市範圍。Intelligence Memorandum: Pacification in the Wake of the Tet Offensive in South Vietnam， March 19，1968， 0410688004， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
鑒於在“鳳凰計劃”實施過程中南越“法製”進程緩慢的情況，美國決定做出相應的改革。在美國各部門對《國家安全研究備忘錄第1號》的討論中，提及現在對“鳳凰計劃”進行全麵評價還為時過早。但所有部門都認為“鳳凰計劃”是非常有價值的Summary of Interagency Responses to NSSM 1， March 22， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.129152.， 故“鳳凰計劃”需要進行司法改革。背後隱含的意思是：如果司法程序更加合法，就能安撫百姓、爭取民心、穩固南越政權，也能改善越南人對美國人的態度。
二、 “鳳凰計劃”的改革
1969年3月24日，南越內政部發布第757號公告，這是“鳳凰計劃”開始改革的標誌。該公告由科爾比設計，由內政部部長陳善謙簽署。Douglas Valentine， The Phoenix Program， New York：William Morrow and Company， 1990， p.291.這份公告闡明了“鳳凰計劃”的流程，且明確把越南南方民族解放陣線成員劃分成三類：A類是所有的共產黨人員，B類是擁有小職務的共產黨幹部，C類是自願或被迫協助共產黨辦事的人員。Pages from Republic of Vietnam Central Pacification and Development Council，0440308001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.公告的主要目的是盡快對被抓捕來的越南南方民族解放陣線成員做出處理。
改革後“鳳凰計劃”的司法流程是：嫌疑人被逮捕關押的前24個小時，由相關的抓捕部門進行初步的調查審訊，然後將嫌疑人移交給最近的警察局。警局必須在兩天內進行初步的審訊和身份確認，最多在3天內要把嫌疑人移交給審訊中心。接下來，審訊中心有30天的時間對嫌疑人進行充分的調查。最後，省長審核過後，交給省安全委員會，由其在7天內做出判決。Phung Hoang Advisor Handbook， p.14， November 20， 1970， 1370406001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University. 大部分嫌疑人是由省安全委員會處理的，有時也由軍事法庭處理。
1969年5月21日，邦克給基辛格發去密信，彙報“鳳凰計劃”的改革成果。他提到“鳳凰計劃”有了高的回報，每周大約吸引400個敵人來投降，消滅3500—5000個越南南方民族解放陣線基層組織成員。Backchannel Message from the Ambassador to Vietnam (Bunker） to the Presidents Assistant for National Security Affairs (Kissinger）， May 21， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， p.223.但基辛格的回信中隻字未提“鳳凰計劃”。幾天後，中情局主導了美方的“鳳凰計劃”改革。
1969年5月28日，國家安全委員會負責東亞事務的工作人員迪恩·摩爾（Dean Moor）迪恩·摩爾曾向基辛格建議在國安會內組建越南問題特別跨部門小組。 在給基辛格的備忘錄中提到，“鳳凰計劃”的局限在於南越缺乏合格的實施該計劃的人手，故該計劃還有很大的提升空間。中情局最近打算不再親自執行“鳳凰計劃”，擬交由駐越軍援司令部管理“鳳凰計劃”。為此，駐越軍援司令部專門安排了450個人負責對接“鳳凰計劃”，預計到1969年7月1日可以完成全部交接工作。但關於“鳳凰計劃”的最高決策，仍然是由中情局做出。基辛格在這條檔案的首頁頂部做了記錄：“為什麼要改變？”在記述“鳳凰計劃”內容的空白處寫道：“他們在做什麼？他們怎麼消滅越南南方民族解放陣線？”Memorandum from Dean Moor of the Operations Staff of the National Security Council to the Presidents Assistant for National Security Affairs (Kissinger）， May 28， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.230232.這些信息說明直到1969年5月底，基辛格才開始真正關注“鳳凰計劃”。此前，由於尼克鬆和基辛格對於越戰的關注點在柬埔寨，所以他們對南越“反叛亂”項目之一的“鳳凰計劃”沒有太多關注。
圖41昆山監獄釋放人員
（圖片來源：Political Prisoners in South VietnamAmnesty International Publications，p.11, 2390908002，The Virtual Vietnam Archive, Texas Tech University.）
中情局把“鳳凰計劃”移交給了軍方。此前，駐越大使助理辦公室要向“鳳凰計劃”提供三分之一的援助，改革後就意味著軍方從此獨自承擔起援助“鳳凰計劃”的責任。而其實美方援助的規模和模式深刻影響著南越的“反叛亂”模式。
與此同時，中情局把臨時偵察部隊項目也移交給軍方管理，同時敦促南越增加管理人員。南越答應在其人員經過培訓後，將承擔起更多的管理職責，預計1969年7月1日完成交接。Memorandum from Dean Moor of the Operations Staff of the National Security Council to the Presidents Assistant for National Security Affairs (Kissinger）， May 28， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.230232.相應的，南越把自己的臨時偵察部隊劃入了國家警察特別部隊，但其最終被並入國家警察的確切時間是1970年。Report, Indochina Refugee Authored Monograph Program—Strategy and TacticsDraft Copy for Final Review， p.43， July 10， 1978， 2850212001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
1969年8月20日，南越內政部又發布了2212BNV\/ CR\/13\/A號公告，這份公告提供了更加詳細的流程指導Dale Andradé，Ashes to Ashes: The Phoenix Program and the Vietnam War， Lexington and Toronto: Lexington Books， 1990， p.125. ，其內容也是科爾比和陳善謙負責規劃的。南越成立了政治安全辦公室（Political Security Office），為“鳳凰計劃”和國家警察提供指導。為了解決監獄擁擠不堪的狀況，2212號公告做了強製處決規定，以及把A級和B級越南南方民族解放陣線嫌疑人轉移到昆山監獄（Con Son Prison）Douglas Valentine， The Phoenix Program， New York：William Morrow and Company， 1990， p.293. 昆山監獄位於昆山島。歐洲人稱昆山島為保羅·孔德雷島（Poulo Condor Island）。昆山監獄所在的小島四麵環海，成千上萬的越南人被關押在這裏，甚至死於這裏。的規定；C級嫌疑人如果是初犯的話，在交了保證金後可以被保釋；累犯則有其他應對方法。Pages from Republic of Vietnam Central Pacification and Development Council，0440308001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
同時，美國也努力解決“鳳凰計劃”中存在的問題，把共產黨按照等級分類：A類是非常重要的官員，B類是擁有重要職位的越共黨員，C類是普通成員。美國發出指令，忽略C類共產黨員，改進培訓課程，記錄當地共產黨員檔案，逐步建立起當地共產黨員圖表，且開始用電腦處理“鳳凰計劃”的數據。Lost Victory Drafts， pp.1819，July 26， 1985， 0440610001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
這個時期美國主要為“鳳凰計劃”提供後勤援助及顧問谘詢服務。1966年年初，約有1000名美國顧問參與到“反叛亂”項目中。1969年9月達到最高峰，顧問人數達到7601人。Dale Andrade and Lieutenant Colonel James H. Willbanks， “CORDS\/Phoenix: Counterinsurgency Lessons from Vietnam for the Future”， Military Review， MarchApril 2006， p.16.故“鳳凰計劃”的顧問培訓課程也進行了相應的改革，美國開始在本土培訓“鳳凰計劃”顧問。
1969年10月15日，一份“鳳凰計劃”的備忘錄被發給“鳳凰計劃”美方的工作人員，內容是同時在越南和馬裏蘭培訓“鳳凰計劃”顧問。Colby Statement on Phoenix Program， March 1970， 0440229009， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.1969年，陸軍部人事管理與培訓部（Department of the Army personnel management and traning agency）承諾會提前確定“鳳凰計劃”顧問人選，並讓他們在美國本土進行為期15周的培訓（包括180個小時的越南語培訓）。Phoenix 1969 End of Year Report， February 28， 1970， p.7， Vietnam War Ⅱ， 19691975， Digital National Security Archive (DNSA）， Proquest Group， Inc.
南越也積極培養“鳳凰計劃”項目人員。因為美國在援助資金的銜接上存在問題，所以後來每個戰區的“鳳凰計劃”學校由國家警察負責提供場地和設施。南越每個戰區都有“鳳凰計劃”學校，省級情報和行動協調中心與區縣級行動和情報協調中心工作人員的培訓在其相應戰區內的“鳳凰計劃”學校進行。Phung Hoang Advisor Handbook， p.19， November 20， 1970， 1370406001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.南越還邀請美國聯邦調查局（FBI）的2位官員到南越，讓他們對“鳳凰計劃”提出改進意見。Report—A Solution Was at Hand: Phoenix \/ Phung Hoang and the Attack on the Viet Cong Infrastructure， p.74， December 11， 1989， 8850608001， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
與培訓改革相關聯的是翻譯人員的培訓改革。由於美國顧問語言不通，需要越南語翻譯，而受過英語教育的越南人不願意離開城市去鄉下工作。此外，1969年12月，南越當局發布法令動員所有合適的翻譯都參軍，這樣就造成了翻譯人員的缺乏。解決的方法是從當地招聘合適的人員（婦女和超過征兵年齡的男性比較合適），送到西貢進行培訓，在經過32—56周的培訓後，他們也願意回到家鄉工作。Report， Civil Operations and Rural Development Support—Phung Hoang (PHOENIX） End of Year Report， pp.1011， February 28， 1970， F015800290603， The Virtual Vietnam Archive， Texas Tech University.
綜上所述，因為尼克鬆的《國家安全研究備忘錄第1號》提到了“鳳凰計劃”，所以各部門對“鳳凰計劃”討論時做出了改革的提議。南越在實施“鳳凰計劃”過程中也確實麵臨著棘手的問題，需要進行改革。以此為契機，南越開始了對“鳳凰計劃”的改革。
第三節第一次“越南化”政策及其失敗
一、 尼克鬆的戰爭“越南化”政策
幾乎在“鳳凰計劃”改革的同時，美國開始計劃從越南撤軍，打算有序降低參與越戰的程度。為此，尼克鬆提出了戰爭“越南化”政策。
1969年3月28日，尼克鬆召開國家安全委員會會議，提出希望實現戰爭降級及“去美國化”一說。羅傑斯擔心巴黎談判失敗，所以認為必須將戰爭“去美國化”。時任駐越軍援司令部副司令古德帕斯特（Andrew J.Goodpaster）認為，事實上美國已經接近戰爭“去美國化”了，隻是還沒有做出決策而已。萊爾德表示不能使用“去美國化”這個表述，“越南化”才是正確的表述，得到了尼克鬆的認同。Minutes of National Security Council Meeting， March 28， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， p.176.
在確定了戰爭“越南化”的基本原則之後，1969年4月10日，尼克鬆發布了《國家安全研究備忘錄第36號》。尼克鬆要求製定“越南化”時間表，由國防部部長負責總體計劃和實施進程，由國務卿和中情局局長協調實施。“越南化”計劃涵蓋了所有的軍事行動、準軍事行動和民事行動，也包括戰鬥部隊、支援部隊、顧問和所有設備的“越南化”方案。如果戰爭繼續進行的話，美國將轉移戰爭責任給南越當局，而美國將扮演輔助支持的角色。“越南化”開始的日期為1969年7月1日，6月1日前要提交前六個月（1969年7月1日—12月31日）的計劃報告。National Security Study Memorandum 36， April 10， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.195196.
基辛格於6月1日給邦克發去密報，征求邦克的意見。美國政府麵對公眾的壓力，想早日發布撤軍公告——在尼克鬆和阮文紹即將舉行的中途島會議（Midway Meeting）中關於撤軍問題發布一個簡短的美、南越聯合公告，會議結束時，再發布撤軍和戰爭“越南化”的正式聯合聲明。Backchannel Message from the Presidents Assistant for National Security Affairs (Kissinger） to the Ambassador to Vietnam (Bunker）， June 1， 1969， Foreign Relations of the United States， Vietnam， 19691976， Volume Ⅵ， pp.237238.也就是說，尼克鬆和基辛格想把撤軍作為戰爭“越南化”的第一步。