《“鳳凰計劃”顧問手冊》的封麵
“鳳凰計劃”與
美國對越“反叛亂”政策（1967—1971）南京大學出版社圖書在版編目（ＣＩＰ）數據“鳳凰計劃”與美國對越“反叛亂”政策（1967—1971） \/ 朱玲著. —南京: 南京大學出版社, 2020.10
（南大亞太論叢 \/ 石斌主編. 美國海外隱蔽行動
研究係列）
ISBN 9787305237010Ⅰ.①鳳…Ⅱ.①朱…Ⅲ.①越南戰爭政策研究
美國1967—1971Ⅳ. ①K333.52②D871.20中國版本圖書館CIP數據核字(2020)第161018號出版發行南京大學出版社
社址南京市漢口路22號郵編 210093
出版人金鑫榮叢書名南大亞太論叢·美國海外隱蔽行動研究係列
主編石斌
書名“鳳凰計劃”與美國對越“反叛亂”政策（1967—1971）
著者朱玲
責任編輯田甜
助理編輯江潘婷照排南京紫藤製版印務中心
印刷南京愛德印刷有限公司
開本787×10921／32印張11.5字數151千
版次2020年10月第1版2020年10月第1次印刷
ISBN 9787305237010
定價58.00元網址:http:\/\/www.njupco.com
官方微博:http:\/\/weibo.com\/njupco
官方微信號：njupress
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緒論001
第一章美國對越政策的發展與在南越“反叛亂”的由來017
第一節美國的東南亞冷戰政策021
一、 初步規劃021
二、 最終確立026
第二節對越政策與越戰進程030
一、 法國勢力退出030
二、 艾森豪威爾政府逐步介入036
三、 美國破壞越南大選044
第三節“反叛亂”的由來054
一、 艾森豪威爾政府“反叛亂”計劃054
二、 肯尼迪政府“反叛亂”小組的成立064
三、 肯尼迪民事“反叛亂”的擴大070
第二章約翰遜政府“反叛亂”政策的發展及“鳳凰計劃”的出現079
第一節軍事、民事“反叛亂”的結合082
一、 軍事“反叛亂”的開始082
二、 軍事、民事“反叛亂”的初步協調089
三、 協調機製的形成096
第二節 “鳳凰計劃”的出現：戰爭“越南化”的初嚐試108
一、 軍事、民事“反叛亂”的融合108
二、 “情報收集和開發”項目115
三、 “鳳凰計劃”機構設置的決策122
第三節 “鳳凰計劃”的情報基礎：“召回計劃”132
一、 由來及其發展過程中的決策132
二、 “召回計劃”的情報獲取及與“鳳凰計劃”的關係142
三、 “召回計劃”在少數民族地區的實施及作用153
第三章約翰遜政府“反叛亂”政策調整及“鳳凰計劃”的擴大163
第一節背景166
一、 溪山戰役及春節攻勢的發動166
二、 關於是否增兵越南的大爭論173
第二節調整179
一、 對南越“反叛亂”的調整179
二、 對南越周邊國家“反叛亂”的調整184
第三節 “鳳凰計劃”的擴大193
一、 “鳳凰計劃”的正式化193
二、 “鳳凰計劃”情報機構的建立205
第四章尼克鬆政府第一次“越南化”政策及“鳳凰計劃”改革213
第一節初期軍事行動對“反叛亂”的支持217
一、 “反叛亂”政策的爭議217
二、 對柬埔寨的轟炸222
第二節 “鳳凰計劃”的改革229
一、 評估效果及存在的問題229
二、 “鳳凰計劃”的改革235
第三節第一次“越南化”政策及其失敗244
一、 尼克鬆的戰爭“越南化”政策244
二、 在印度支那的軍事升級249
三、 第一次“越南化”政策的失敗258
第五章尼克鬆中後期“反叛亂”的轉型及“鳳凰計劃”的
衰落267
第一節 第二次“越南化”政策：“反叛亂”的“越南化”270
一、 對“反叛亂”的反思及第二次“越南化”的開始270
二、 “鳳凰計劃”的“越南化”278
第二節 “鳳凰計劃”衰落前的過渡期289
一、 在巴黎和談中的威懾作用289
二、 在撤軍中的輔助作用296
第三節 “鳳凰計劃”的衰落302
一、 評估效果及其失敗原因302
二、 “鳳凰計劃”的替代品——F6計劃的實施和失敗313
結論320
一、 “鳳凰計劃”在“反叛亂”中的位置320
二、 “鳳凰計劃”對美國越戰進程的影響325
參考文獻332《南大亞太論叢》
主辦南京大學亞太發展研究中心學術委員會（以姓氏拚音排列）
蔡佳禾（南京大學中美文化研究中心）
蔡永順（香港科技大學人文社會科學院）
陳誌敏（複旦大學國際關係與公共事務學院）
樊吉社（中國社會科學院美國研究所）
洪銀興（南京大學商學院）
孔繁斌（南京大學政府管理學院）
沈誌華（華東師範大學周邊國家研究院）
石斌（南京大學亞太發展研究中心）
石之瑜（台灣大學政治學係）
時殷弘（中國人民大學國際關係學院）
孫江（南京大學學衡研究院）
王月清（南京大學哲學係）
閻學通（清華大學國際關係研究院）
張鳳陽（南京大學政府管理學院）
朱慶葆（南京大學曆史學院）編輯委員會：
主編：石斌
副主編：李裏峰毛維準
成員：祁玲玲舒建中趙光銳吳小康宋文誌《美國海外隱蔽行動研究係列》
編輯部：
主編：石斌
副主編：毛維準舒建中
成員：趙光銳葛騰飛
《南大亞太論叢》總序《南大亞太論叢》總序
“南京大學亞太發展研究中心”於2016年夏初創設並漸次成長，得“南京大學亞太發展研究基金”之專項全額資助，實乃一大助緣、大善舉；眾多師友、同道的鼓勵、扶持乃至躬身力行，同樣厥功至偉。
此一學術平台之構建，旨在通過機製創新與成果導向，以國際性、跨國性與全球性議題為樞紐，將人文社會科學諸領域具有內在關聯之學科方向、研究內容與學術人才，集成為國際關係、國家治理、經濟發展、社會文化等多個“研究群”，對大亞太地區展開全方位、多層次、跨學科研究，並致力於承擔學術研究、政策谘詢、人才培養、社會服務與國際交流等功能。
所謂“亞太”，取其廣義，乃整個亞洲與環太平洋地區之謂。不特如此，對於相關全球性問題的關切，亦屬題中之義。蓋因世界雖大，卻緊密相連。值此全球相互依存時代，人類命運實為一榮損相儔、進退同步之共同體，斷難截然分割。麵對日益泛濫的全球性難題，東西南北，左鄰右舍，各國各族，除了風雨同舟，合作共贏，又豈能獨善其身，偷安苟且？所謂“發展”，固然有“政治發展”、“經濟發展”、“社會發展”等多重意蘊，亦當有“和平發展”與“共同發展”之價值取向，其理亦然。
吾儕身為黌門中人，對於大學之使命，學人之天職，理當有所思慮。故欲舊話重提，在此重申：育人與問學，乃高等教育之兩翼，相輔相成、缺一不可。大學之本是育人，育人之旨，在“養成人格”，非徒灌輸知識、傳授技能；大學之根是學問，學問之道，在“善疑、求真、創獲”。二者之上，更需有一靈魂，是為大學之魂。大學之魂乃文化，文化之內核，即人文價值與“大學精神”：獨立、開放、理性、包容、自由探索、追求真理、秉持理想與信念。大學之大，蓋因有此三者矣！
南京大學乃享譽中外之百年老校，不獨底蘊深厚、人文薈萃，且英才輩出、薪火相續。於此時代交替、萬象更新之際，為開掘利用本校各相關領域之豐厚學術資源，凝聚研究團隊，加強對外交流，促進學術發展，展示亞太中心學術同仁之研究成果與學術思想，彰顯南京大學之研究水平與學術風格，我們在《南大亞太評論》、《現代國家治理》、《人文亞太》、《亞太藝術》等學術成果已相繼問世的基礎上，決定再做努力，編輯出版《南大亞太論叢》。
海納百川，有容乃大。自設門戶、畫地為牢，絕非智者所為。所謂“智者融會，盡有階差，譬若群流，歸於大海”，對於任何社會政治現象，唯有將各種研究途徑所獲得的知識聯係起來，方能得到係統透徹的理解，否則便如朱子所言，“見一個事是一個理”，難入融會貫通之境。辦教育、興學術，蔡元培先生主張“囊括大典，網羅眾家，思想自由，兼容並包”。《論叢》的編纂，亦將遵循此種方針。
故此，《論叢》之內容，並不限於一般所謂國際問題論著。全球、區域、次區域及國家諸層麵，內政外交、政治經濟、典章製度與社會文化諸領域的重要議題，都在討論範圍之內。舉凡個人專著、合作成果、優秀論文、會議文集，乃至特色鮮明、裨利教學的精品教材，海外名家、學術前沿的迻譯之作，隻要主題切合，立意新穎，言之有物，均在“網羅”、刊行之列。此外我們還將組織撰寫或譯介各種專題係列叢書，以便集中、深入探討某些重要議題，推動相關研究進程，昭明自身學術特色。
要而言之，南京大學亞太發展研究中心所執守之學術立場，亦即《論叢》之編輯旨趣：一曰“本土關懷，世界眼光”；再曰“秉持嚴謹求實之學風，倡導清新自然之文風”；三曰“科學與人文並舉，學術與思想共生，求真與致用平衡”。
一事之成，端賴眾力。冀望學界同仁、海內賢達繼續鼎力支持、共襄此舉，以嘉惠學林，服務社會。值出版前夕，爰申數語，以誌緣起。
石斌2018年元旦於南京主編的話主編的話
世界政治波譎雲詭、錯綜複雜。自現代民族國家體係成型以來，國家間關係的常態始終是共識與分歧、合作與衝突、妥協與競爭並存，絕對的和諧或絕對的衝突，都不符合實際。就國際競爭而言，國家可能采用的戰略手段與對外政策工具多種多樣，有的溫和、友好，有的則帶有敵意與攻擊性；有的公開透明，有的則秘而不宣。既不友好也不公開的對外活動，一般還被統稱為“隱蔽行動”。“隱蔽行動”同樣種類繁多，按照學術界的一般看法，至少可分為隱蔽宣傳行動、隱蔽政治行動、隱蔽經濟活動、準軍事行動等類型。
對外隱蔽行動，尤其是二戰後以來美國等西方國家的對外隱蔽行動，是國際關係史研究，特別是冷戰史研究的一個重要領域。這類課題在歐美學術界既屬於軍事與戰略情報史研究的範圍，也是國際關係和外交史研究的對象。保羅·肯尼迪、厄內斯特·梅、理查德·伊默曼、約翰·路易斯·加迪斯等著名戰略學、國際政治學或國際關係史學者，或多或少都曾從事過這方麵的研究和論述。較之西方學者對這一主題的持續關注及其不斷問世的大量論著，中國學者所做的努力雖然比過去多了一些，但還非常有限，差距也很明顯。
西方大國在冷戰時期遍及全球的隱蔽行動，是其對外戰略與對外政策的一個重要組成部分。以美國中央情報局等部門為主所進行的對外隱蔽活動，包括對他國的秘密幹涉與顛覆活動，以及政治戰、心理戰、宣傳戰等等，是美國對外政策與對外行為的一個重要而又特殊的側麵，更是美國冷戰政策的一大“特色”。然而過去由於文獻史料方麵的限製，人們往往一知半解，難聞其詳。就冷戰時期的相關問題而言，歐美學者從自身的立場和觀察角度所得出的結論，自然也需要加以分辨，未可照單全收。自冷戰結束以來，美國等東西方相關國家陸續開放了許多原始檔案文獻，這使我們有可能借助更為全麵和可靠的材料，揭開隱蔽活動的神秘麵紗，打破陳說、道聽途說或西方學者的一家之言，進一步揭示曆史真相，彌補國內相關學術空白或研究短板，拓展國際關係和外交史研究的論題與視域，從而有助於對戰後以來的國際關係和有關國家的對外政策獲得更加全麵的認識。
因此，我們決定首先從一些與美國有關的典型案例入手，組織一批來自軍隊與地方高等院校、科研機構的國際戰略、國際關係或外交史學者，共同編纂“美國海外隱蔽行動”專題研究係列。
為了實現此項研究的初衷，在研究目標、學術規範與編寫體例等方麵保持必要的一致性，我們希望各位作者在研究和寫作的過程中，盡可能遵循以下幾項原則。
其一，就研究性質而言，這套係列叢書屬於曆史案例研究（“案例”在此可以較為寬泛地理解為具有典型意義的事件、政策、計劃、行動或議題），研究對象與主題非常明確，故要以敘事為主，議論為輔，緊扣主題，突出重點，主要靠事實與證據說話。
其二，就研究目的而言，要聯係相關國際與國內背景，盡可能準確描述事情的來龍去脈，尤其是美國政府有關政策或計劃的決策與實施過程，以說明其動因、目標與得失，反映該案例的性質、特點、影響及其相對於其他類似案例所具有的獨特性與認識論價值；此外還要注意揭示美國海外隱蔽行動與美國冷戰戰略、國家安全戰略或地區戰略之間的聯係，並就美國對外政策與對外行為的一些重要特點或一般規律，提出中國學者的獨立見解。
其三，在研究方法上，要嚴格遵循外交史或國際關係史研究之學術規範，立足翔實、可靠的外交檔案文獻和其他第一手資料，盡可能還原曆史真相，糾正錯誤認識，並力求反映國內外最新研究成果。
其四，在寫作風格上，不妨在注重學術性與思想性的同時，兼顧趣味性與可讀性，俾使學術著作能夠走出書齋，走向大眾，為更多的人所賞閱。故篇幅宜短小精悍，語言要簡潔生動，惟陳言、贅語、套話之務去。以厘清事情之原委、揭示問題之實質為首要目的，不必連篇累牘，任意敷衍，徒增讀者負擔。當然，在符合研究宗旨，遵循基本規範的前提下，作者可以也應該有自己的敘事、行文與思想風格。
最後需要說明的是，美國作為一個全球性大國，一向熱衷海外幹涉，其對外隱蔽行動頻率之高、事例之多、影響之大，並世無雙。限於研究能力，我們目前所選擇的十數個分析案例僅僅是其中一小部分，如果條件允許，還可以逐步擴充。而且，就整體考察乃至戰略與理論層麵的探討而言，曆史案例研究也還隻是一項基礎性工作，今後還有大量的工作要做。因此，我們非常希望有更多對此項課題感興趣的學術同行加入我們的研究隊伍。對於此項工作中所存在的缺點與不足，也真誠歡迎學界同仁予以批評和指正。
2018年1月20日
“鳳凰計劃”與美國對越“反叛亂”政策（1967—1971）緒論緒論
本書主要論述了越戰時期美國在南越實施“反叛亂”政策的背景下，“鳳凰計劃”緣起、擴大、改革、衰落的曆史事實。關於“反叛亂”的定義，學界有不少闡釋。究其實質，“反叛亂”就是綜合運用政治、經濟、軍事、準軍事等手段擊敗“叛亂”。而在越戰中，具體是指美、南越運用上述手段打擊北越及越南南方民族解放陣線。“鳳凰計劃”則是美、南越實施的眾多“反叛亂”項目的子項目之一，最初的目的是共享情報，準確打擊越共的領導人。不過，後來在實際實施過程中，一些實施單位使用了逮捕、勸降、暗殺等準軍事手段，偏離了“鳳凰計劃”的初始目標。
雖然“鳳凰計劃”采取了準軍事行動準軍事行動(Paramilitary Operation） 是美國對外隱蔽行動(Covert Operation） 的主要子戰略之一，是冷戰時期美國頻繁使用的一種重要政策工具。主要指介於傳統軍事行動與非軍事行動之間的隱蔽行動，包括由中情局等部門對他國秘密進行或暗中組織、訓練、協助目標國反政府力量所從事的武裝破壞、顛覆政權、暗殺政治領導人等活動。詳見石斌：《1953年美英對伊朗的“準軍事行動”及其相關問題——基於新史料的重新探討》，《外交評論》2012年第2期，第96頁。，但它的性質並不是隱蔽行動隱蔽行動是冷戰期間美國與蘇聯集團進行公開較量、秘密爭奪的重要戰略武器，是美國冷戰遏製大戰略的重要組成部分，是美國在外交折衝、軍事幹涉之外的“第三種選擇”。詳見白建才：《20世紀50年代美國對中國的隱蔽行動探析》，《陝西師範大學學報（哲學社會科學版）》第44卷第3期，2015年5月，第95頁。，主要原因在於“鳳凰計劃”不是隱秘事件。在創立時期，“鳳凰計劃”創始人孔墨（Robert W. Komer）1967年孔墨被約翰遜派到越南，負責“民事行動與革命發展計劃”（CORDS）。在越南，孔墨得到一個外號“噴燈”。“噴燈”形容他辦事的風格火爆。邀請記者報道宣傳過“鳳凰計劃”。在後期，美國前中情局局長科爾比（William Colby）把“鳳凰計劃”的年終報告發給了眾多相關部門。這些都說明“鳳凰計劃”不是保密級別高的行動，與中情局實施的隱蔽行動是不同的。而且NSC10\/2號等文件規定，隱蔽行動不包括戰爭期間可識別行動者的、以取得戰爭勝利為目的的秘密活動。“鳳凰計劃”有徽標、有組織、有明確的執行機構，可以識別。隻不過“鳳凰計劃”每一次的具體行動是不同的，有的時候使用了暗殺手段，這時的具體行動或可以稱為一次隱蔽行動。但《美國對外關係文件集》（FRUS）明確指出“鳳凰計劃”是“反叛亂”項目。綜上所述，“鳳凰計劃”的性質當界定為“反叛亂”項目的子項目。
“鳳凰計劃”作為越南戰爭的一個側麵，是研究越戰的一個新角度。對越戰進程進行研究的成果有很多，但大多沒有專門從越戰“越南化”的角度審視越戰進程，更不用說審視美國對南越的“反叛亂”政策，甚至“鳳凰計劃”與越戰“越南化”之間的關係了。
國內外關於“反叛亂”及“鳳凰計劃”的相關研究十分有限。首先，“反叛亂”的研究權威極少。在國外學者中，最著名的“反叛亂”理論研究專家是加呂拉（David Galula）。加呂拉的專著《反叛亂戰爭：理論與實踐》（Counterinsurgency Warfare: Theory and Practice），概述了“反叛亂”戰略，是“反叛亂”理論研究的先驅。David Galula， Counterinsurgency Warfare: Theory and Practice，Praeger Security International， 2006.國內研究“反叛亂”理論比較權威的是葛騰飛。葛騰飛的研究成果中比較重要的兩篇文章是《美國“反叛亂”理論的發展及其困境》葛騰飛、蘇聽：《美國“反叛亂”理論的發展及其困境》，《美國研究》2012年第1期。和《美國在伊拉克的“反叛亂”戰略》。葛騰飛：《美國在伊拉克的“反叛亂”戰略》，《外交評論》2013年第2期。前一文厘清了“反叛亂”的定義，“反叛亂”理論的來源、發展及麵臨的困境；後一文則是以伊拉克為個案的“反叛亂”案例研究。其次，國內對“鳳凰計劃”的全麵研究幾乎沒有，提及“鳳凰計劃”的學術成果也屈指可數。時殷弘教授的專著《美國在越南的幹涉和戰爭（1954—1968）》中有一章提到過“鳳凰計劃”。時殷弘：《美國在越南的幹涉和戰爭（1954—1968）》，北京：世界知識出版社，1993年，第288頁。舒建中教授的文章《美國的準軍事行動理論》，在文中的越南案例中提到了“鳳凰計劃”。舒建中：《美國的準軍事行動理論》，《國際資料信息》2012年第12期，第14頁。還有一篇段靈敏的碩士學位論文《美國在越戰期間的鄉村綏靖政策研究》，文中一個小節裏提到過“鳳凰計劃”。段靈敏：《美國在越戰期間的鄉村綏靖政策研究》，碩士學位論文，華中師範大學，2015年5月。
越南戰爭是第一次在電視直播中出現的戰爭，加之水門事件的影響，美國對“鳳凰計劃”進行了多次國會聽證會；所以“鳳凰計劃”為美國公眾所熟知，美國關於“鳳凰計劃”的研究相對較多。
在“鳳凰計劃”發生的當時和不久之後，出現了一些由新聞報道、對重要人物的采訪、涉事者的回憶錄，以及對參與“鳳凰計劃”實施的士兵采訪彙集而成的口述史資料。這些材料構成了“鳳凰計劃”最初步的曆史。
首先，有關“鳳凰計劃”的新聞報道。最初報道“鳳凰計劃”的新聞分為兩種：一是對“鳳凰計劃”的讚譽，從美國角度全方位介紹“鳳凰計劃”及其執行情況；二是一些記者對“鳳凰計劃”的批評，基本是揭露美國使用殘忍手段消滅越南南方民族解放陣線的情況。
美國新聞界從1968年開始就有了關於“鳳凰計劃”的報道。1968年6月29日，在《紐約客》上羅伯特·沙普倫（Robert Shaplen）使用了越南語的“鳳凰”二字對“鳳凰計劃”進行報道，稱其為全能鳥。1968年9月，《華爾街日報》記者康比德（Peter Kann）的一篇關於“鳳凰計劃”的報道稱越南南方民族解放陣線是看不見的敵人。1969年1月6日，《紐約時報》記者杜倫孟德·艾爾斯（Drummond Ayres）對“鳳凰計劃”做了一個回顧。 Douglas Valentine， The Phoenix Program， New York：William Morrow and Company， 1990， pp.275276.1969年1月6日，國際新聞處有一篇名為《鳳凰計劃的目標是越南南方民族解放陣線基層組織》的文章，介紹了“鳳凰計劃”的來源和執行的基本情況。International Press Service， “Phoenix Operation Aims at VC Infrastructure”， January 6， 1969.1969年7月14日，公用事業局新聞辦公室發布了《在越南的綏靖政策》一文，專門介紹了“鳳凰計劃”，並提到了“鳳凰計劃”的情報來源、情報協調和消滅越南南方民族解放陣線的成效。Office of Media Services， Bureau of Public Affairs， Department of State， “Pacification in Vietnam”， July 14，1969.1971年7月1日，《紐約時報》有一篇介紹科爾比的文章，說科爾比主要負責美國在越南的綏靖政策，他與南越緊密合作，試圖有效發展“鳳凰計劃”。Alvin Shuster， “Colby， U.S. Chief of Pacification for Vietnam”，The New York Times， July 1，1971.
科爾比在越戰期間主要負責“鳳凰計劃”。1971年6月30日他結束了在越南的“反叛亂”工作回到美國，據《紐約時報》報道，他離開越南回到美國的原因是其女兒生病了；1973年成為中情局局長；1996年不明原因死亡。邦克（Ellsworth Bunker）認為科爾比在越南貢獻突出：他在越南比較惡劣的環境中，穿梭於越南各地視察安全和發展情況，騎著摩托車了解三角洲地區，乘著吉普車了解叢林地區，坐船了解運河係統。1973年2月4日，唐納德·柯克（Donald Kirk）在《費城問訊報》發表《為什麼越南戰爭沒有真正結束》，詳細描述了“鳳凰計劃”的分支行動F6計劃。 Donald Kirk， “Why the Vietnam War Isnt Really Over”，PHILADELPHIA INQUIRER， February 4， 1973.美越巴黎和談停火協議達成後，美方以F6的名義實施“鳳凰計劃”的內容。1980年11月《老爺》雜誌刊載《五角大樓的重要人物》，介紹了孔墨的事跡，提到1968年春節攻勢以後，孔墨和科爾比開始負責實施“鳳凰計劃”，並指出這個計劃是用暗殺手段消滅越南南方民族解放陣線基層組織。“Pentagon Players Number 1 Blowtorch Bob and the Persian Gulf”， Esquire， November， 1980.
加拿大和南越新聞界也進行了相關報道。1973年1月31日，約翰·蓋爾納（John Gellner）在《多倫多環球郵報》發表題為《在越南持久和平的機會》的文章。他對“鳳凰計劃”誤傷平民的情況有所研究，稱西貢的情報部宣稱在“鳳凰計劃”實施的一次行動中誤殺了40994名平民。John Gellner， “Chances of peace lasting in Vietnam”， TORONTO GLOBE&MAIL， January 31， 1973.南越特稿新聞社發表了《鳳凰計劃——根除共產黨的影子政府》一文，給出了1967年12月和1968年前11個月“鳳凰計劃”消滅越南南方民族解放陣線成員的數量，也提及了“召回計劃”與“鳳凰計劃”的關係，還介紹了協調委員會、情報分享和要消除的對象等相關情況。Vietnam Feature Service,“Operation Phung Hoang...Rooting out the Communists Shadow Government”.
其次，大致介紹一些重要的訪談材料、回憶錄和口述史材料。因很多訪談材料經過整理後彙編成口述史材料，故訪談材料和口述史材料歸在一起進行介紹。
道格拉斯·瓦倫丁（Douglas Valentine）的《鳳凰項目》（The Phoenix Program）一書用了很多訪談材料，既有對重要人物的訪談，也有對普通人物的訪談。此書對“鳳凰計劃”持批判態度，認為這個計劃暗殺了越南平民，批評南越警察和政客的腐敗。 Douglas Valentine， The Phoenix Program， New York：William Morrow and Company， 1990， p.14.《直麵鳳凰：中情局與美國在越南的政治失敗》（Facing the Phoenix: The CIA and the Political Defeat of the United States in Vietnam）一書也使用了訪談材料。此書作者在對負責實施“鳳凰計劃”的重要人物中情局情報官員蘭斯代爾（Edward Lansdale）和科爾比進行訪談後，在書中詮釋了美國官僚部門之間的衝突。 Zalin Grant， Facing the Phoenix: The CIA and the Political Defeat of the United States in Vietnam， New York: W W Norton & Co. Inc， 1991.貝勒大學的碩士論文《鳳凰計劃：回顧性評估》（“The Phoenix Program: A Retrospective Assessment”）也使用了訪談材料，該文基於作者對科爾比和駐越副大使波特（William J. Porter）的訪談。該文成文於1989年，距離“鳳凰計劃”發生的年代不足20年，因此使用的檔案材料不是太豐富，隻使用了美國國家檔案館的幾份檔案。文章的內容主要是“鳳凰計劃”的起源、組織方式等，重點落在對“鳳凰計劃”實施效果的評估上。 Douglas J.Brooks， “The Phoenix Program: A Retrospective Assessment”， Master of Arts， Baylor University， 1989.除此之外，還有口述史材料。《我們擁有的一切：33名美國大兵的越南戰爭口述史》（Everything We Had: An Oral History of the Vietnam War as Told by 33 American Men Who Fought It）是一部關於越南戰爭的口述史著作，書中有關於海豹突擊隊員邁克·比蒙（Mike Beamon）參與“鳳凰計劃”的口述資料。 Al Santoli， Everything We Had: An Oral History of the Vietnam War as Told by 33 American Men Who Fought It， New York: Ballantine， 1982.
參與“鳳凰計劃”實施的負責人及士兵的個人回憶錄也是重要史料，可以作為未解密檔案的補充材料。科爾比的回憶錄《情報生涯三十年：美國中央情報局前局長科爾比回憶錄》（Honorable Men: My Life in the CIA）揭露了從第二次世界大戰末期到20世紀70年代中期很多事件的內幕，也論述了中央情報局及其政策的變遷情況，其中有一章描述了“鳳凰計劃”。科爾比主要回憶了“鳳凰計劃”實施的原因，南越當局的行動及其與美國的配合，他評價“鳳凰計劃”是“民事行動與革命發展計劃”子項目裏最引人注目的。William Colby and Peter Forbath， Honorable Men: My Life in the CIA， New York: Simon and Schuster， 1978， p.266.《情報協調：越南的鳳凰計劃》（ICEX Intelligence: Vietnams Phoenix Program）是一個“鳳凰計劃”顧問的個人回憶錄。該書作者回憶了其在越南訓練、作戰的經曆，從個人的視角告訴人們他們的具體行動是什麼。G. LaVerne Crowell， ICEX Intelligence: Vietnams Phoenix Program， Baltimore: Publish America， 2006.《顧問：越南的鳳凰計劃》（The Advisor: The Phoenix Program in Vietnam）也是一個顧問的回憶錄，該書並不局限於敘事，還抒發了該書作者關於越南戰爭的想法。該書作者是以安縣顧問，曾參與“鳳凰計劃”摧毀越南南方民族解放陣線基層組織，書中記述了越南南方民族解放陣線在以安縣和邊和省的行動。 John L. Cook， The Advisor: The Phoenix Program in Vietnam， Pennsylvania: Dorrance & Co.， 1973.《跟蹤越共：鳳凰行動：個人自述》（Stalking the Vietcong: Inside Operation Phoenix: A Personal Account）一書的作者是一名軍隊情報官員，在西貢附近的厚義省工作，負責從北越叛逃者和戰俘那裏獲取信息，以便傳遞給南越軍方。該書對越南文化和越南人民的評判很有思想性，也嚐試為解決一些問題提供經驗總結。比如，如何做一個地方部隊的顧問，怎麼對付北越影子政府，還提到酷刑在審訊中不起作用等問題。 Stuart Herrington， Stalking the Vietcong: Inside Operation Phoenix: A Personal Account， California:Presidio Press， 2004.越南方麵的回憶錄有《與河內分道揚鑣：一個越南官員的回憶錄》（A Vietcong Memoir: An Inside Account of the Vietnam War and Its Aftermath），這本回憶錄是一份非常重要的補充材料。作者張如藏（Truong Nhu Tang）曾經是越南南方民族解放陣線的成員，後來又離開越南在法國生活。Truong Nhu Tang， A Vietcong Memoir: An Inside Account of the Vietnam War and Its Aftermath， New York: Harcourt Brace Jovanovich， 1985.
總的來說，新聞報道、口述史材料和個人回憶錄主觀色彩比較濃，這些材料注定難以反映事件的全部。新聞報道具有片麵性；口述史材料的真實性也容易受到質疑；個人回憶錄由於個人主觀性和政治因素等原因，可信度也大打折扣。故縱然有新聞報道、口述史材料和個人回憶錄，人們還是不能全麵整體地了解“鳳凰計劃”。基於以上原因，需要借重檔案材料來勾勒事件的輪廓，才能做到真實可信地還原事件真相。
本書主要以《美國對外關係文件集》作為研究“反叛亂”政策的檔案材料。而“鳳凰計劃”的原始材料來源主要包括三部分：第一，德克薩斯理工大學的電子化越南戰爭檔案。第二，中情局檔案。根據《信息自由法》25年自動解密原則，中情局的檔案也要解密。因此從2000年開始，中情局開設了一個檢索係統CREST。CREST提供了一些關於“鳳凰計劃”的檔案，並且每年都有新檔案解密。第三，喬治·華盛頓大學的國家安全檔案簡報，其中包括《分解越戰之謎》和《中情局在越南的曆史》等相關子集檔案。此外，因為本書是研究美國外交的決策過程，所以需要倚重美國國家安全檔案。美國國家安全檔案主要來自《美國對外關係文件集》、解密後的數字化美國國家安全檔案（DNSA）、美國解密檔案在線（DDRS）、肯尼迪圖書館、約翰遜圖書館、尼克鬆圖書館。通過係統解讀《美國對外關係文件集》可以理清美國在1967—1971年對越南的“反叛亂”政策，再通過解讀散落在各個數據庫的檔案文件，可以還原出“鳳凰計劃”的曆史脈絡。
Ⅰ
第一章美國對越政策的發展與
在南越“反叛亂”的由來第一章美國對越政策的發展與在南越“反叛亂”的由來二戰後，美國在國內一手發展軍事力量，一手發展經濟。與此同時，美國在外交方麵也逐步形成兩大戰略，一個是現實主義的遏製戰略，另一個是恢複經濟的自由主義戰略。 G. John Ikenberry， “Americas Imperial Ambition”， Foreign Affairs， Vol. 81， No. 5 (Sep. Oct.， 2002）， pp. 4546.而蘇聯作為戰勝國，也想增強政治、軍事實力，把自己的意識形態推廣到更多地區。因此，美蘇對世界霸權和勢力範圍的爭奪在所難免。
二戰期間，蘇聯紅軍在與法西斯軍隊較量時，進入過一些東歐國家。其中，阿爾巴尼亞、波蘭、羅馬尼亞、匈牙利、捷克斯洛伐克、保加利亞、南斯拉夫等國成了社會主義國家。戰後不久，這些國家的共產黨實際執政，學習蘇聯模式。東歐成為蘇聯的勢力範圍。
此外，戰後蘇聯不願履行從伊朗撤軍的協定。上述舉動引發了伊朗危機。與此同時，蘇聯廢除《蘇土中立和互不侵犯條約》，並一再要求修訂《蒙特勒公約》。此舉又引發了土耳其危機和持續時間較長的希臘危機。在美國的支持下，伊朗危機得以化解，蘇聯從伊朗撤軍。在土耳其發生危機時，美國勢力趁機進入了土耳其。在希臘發生危機時，美國向希臘政府提供了大量經濟和軍事援助。
蘇聯從上述兩個地方著手構建其地緣政治安全的行為引起了英美等西方國家的強烈反對。隨著英國等傳統大國在戰爭中的衰落，在處理這一係列歐洲危機時，英國需要邀請美國參與解決。而美蘇作為國家製度和意識形態迥異的兩個國家，開始從戰時的合作走向戰後的對抗。不久之後，冷戰開始。美蘇意識形態之爭愈演愈烈。
1947年3月12日，“杜魯門主義”的提出標誌著美國遏製共產主義的指導思想正式形成。歐洲是美蘇爭奪的重要地區。美國對歐洲的意識形態爭奪主要體現在兩個方麵：經濟上實行“馬歇爾計劃”，援助西歐，以實現其經濟複蘇；政治上分裂德國。而正是德國的分裂形成了東西方兩種意識形態在歐洲對峙的局麵。
在亞洲，美國冷戰政策的主要內容是規劃了“兩條遏製線”：位於西太平洋一線上的日本、琉球群島和菲律賓等地，“由美軍抵擋外來進攻”；亞洲大陸上的朝鮮半島和東南亞“由盟友進行遏製，不投入美國部隊”。時殷弘：《1950年美國遠東政策劇變的由來》，《南開學報（哲學社會科學版）》1995年第5期，第46頁。
第一節美國的東南亞冷戰政策
一、 初步規劃
1948年秋，美國開始“加強扶植東南亞國家的反共力量”，拉開對中國“遏製”政策的序幕，並把對中國的“遏製”推到了中國邊緣地區。資中筠：《追根溯源：戰後美國對華政策的緣起與發展，1945—1950》，上海：上海人民出版社，2000年，第172頁。東南亞是美國在亞洲大陸這一條遏製線上的重要一環。美國試圖通過向東南亞受到共產主義影響的政府提供政治、經濟、軍事援助和顧問援助把共產主義遏製在中國南部邊境。
為此，美國開始規劃對東南亞的政策，以遏製共產主義在東南亞地區的發展。此時美國已經接受了這樣一個事實，即印度尼西亞和印度支那的激進民族主義問題無法通過全力支持荷蘭和法國來解決。Policy Planning Staff Paper on United States Policy Toward Southeast Asia， March 29， 1949， Foreign Relations of the United States， 1949， Volume Ⅶ， Part 2， The Far East and Australasia， pp.11281133.1949年7月1日，上述規劃在國家安全委員會NSC51號文件中發布。國家安全委員會工作人員還對之進行審議，以作為編寫NSC48\/1號文件的參考。
1949年10月1日，中華人民共和國成立。美國於1949年12月30日發布了《美國在亞洲的地位》，即NSC48\/1、NSC48\/2號文件。該文件確定了美國在亞洲選定非共產主義國家來發展足夠的軍事力量，以防止共產主義的進一步擴張，並最終消除蘇聯在亞洲的優勢權力和影響力的目標。另外，該文件還強調要特別關注法國在印度支那的問題，不惜采取行動清除越南末代皇帝保大（Bao Dai）或其他非共產主義領導人的障礙。且根據1949年《共同防衛援助法》第303條的規定，美國向泛中國區提供了7500萬美元的緊急事項援助。Memorandum by the Executive Secretary of the National Security Council (Souers） to the National Security Council， December 30， 1949， Foreign Relations of the United States， 1949， Volume Ⅶ， Part 2， The Far East and Australasia， pp.12151220.
美國對東亞，尤其是東南亞的關注不僅限於上述行動，在1949年12月美國還派遣國務院巡回大使菲利普·傑賽普（Philip Jessup）考察團“考察遠東14國”。傑賽普認為“東南亞岌岌可危”，而在東南亞“印度支那是局勢的關鍵”。劉蓮芬：《論杜魯門時期的美國東南亞政策》，《史學月刊》2007年第12期，第91頁。
此後，美國國務院發布了專門針對東南亞的政策。國務院於1950年2月底向國安會提交了政策報告書《關於美國對印度支那的立場》，即NSC64號文件。該文件認為：因為共產主義在印度支那的擴張隻是共產主義計劃奪取整個東南亞的一個階段，所以美國要采取所有切實可行的措施，防止共產主義在該地區的擴大。因為印度支那是與中國相鄰的唯一一個有大型歐洲軍隊的地區，所以在印度支那邊境遏製共產主義擴張是防止共產主義影響力擴展到東南亞其他地區的關鍵。如果印度支那由共產黨主導的政府控製，泰國和緬甸等鄰國可能會變為由共產黨執政。然後，東南亞的平衡將被嚴重破壞。Report to the National Security Council by the Department of State， February 27， 1950， Foreign Relations of the United States， 1950， Volume Ⅵ， East Asia and the Pacific， pp.744747.
1950年4月24日，杜魯門批準了NSC64號文件，指示國務卿協調相關事務，並讓所有相關部門和機構執行。不過在具體事務（如對東南亞的援助）的實施上，各部門還是有不同意見的。如菲律賓和東南亞事務辦公室就曾否決過NSC64\/1號文件，認為其“太過於學術”，可以“不采用”，或者進行“修訂”。Memorandum by Mr. Robert E. Hoey of the Office of Philippine and Southeast Asian Affairs to the Ambassador at Large (Jessup）， December 27， 1950， Foreign Relations of the United States， 1950， Volume Ⅵ， East Asia and the Pacific， pp.955957.
此後不久，朝鮮戰爭爆發。朝鮮戰爭的爆發對美國東南亞政策的最終確立產生了較大影響。美國在經過近兩年的調查研究後，最終通過製定NSC124\/1和NSC124\/2號文件確立了其東南亞政策。
圖11朝鮮戰爭場景
（圖片來源：https:\/\/m.baidu.com\/sf_bk\/item\/朝鮮戰爭\/5310?ms=1&rid=10526650108807954925）二、 最終確立
1950年6月25日，朝鮮戰爭爆發。當天國務院情報處對局勢進行了評估。首先，提出美國需要援助韓國。其次，認為朝鮮戰爭是蘇聯事先指示朝鮮采取的行動，朝鮮戰爭“必須被視為蘇聯的舉動”。再次，美國不采取行動的話，將影響美國在整個亞洲乃至歐洲的聲望——尤其對日本及台灣當局的負麵影響較大，也將有利於中共政權。東南亞地區將對美國失去信心，“增加共產主義在東南亞滲透的機會”。Intelligence Estimate Prepared by the Estimates Group， Office of Intelligence Research， Department of State， June 25， 1950， Foreign Relations of the United States， 1950， Volume Ⅶ， Korea， pp.148154.
1950年6月27日，杜魯門命令美國空軍和海上部隊給予韓國部隊掩護和支持，下令第七艦隊進入台灣海峽，增加在菲律賓的美國部隊，加快對菲律賓政府的援助。同樣加速向印度支那提供軍事援助，並派遣軍事特派團到印支。且指示美國駐聯合國安全理事會的代表沃倫·奧斯汀（Warren Robinson Austin）向安理會報告這些步驟。Statement Issued by the President， June 27， 1950， Foreign Relations of the United States， 1950， Volume Ⅶ， Korea， pp.202203.
1950年7月7日，安理會第84號決議決定派遣“聯合國軍”援助韓國。7月25日，聯合國表示要向韓國提供軍事援助。The Special Assistant to the Secretary of Defense for Foreign Military Affairs and Assistance (Burns） to the Deputy Undersecretary of State (Matthews）， July 27， 1950， Foreign Relations of the United States， 1950， Volume Ⅶ， Korea， p.481.這些援助包括緊急救濟援助和醫療援助。7月27日，在美國的鼓動和壓力下，“十六國部隊組成的聯合國軍在南朝鮮釜山登陸，介入朝鮮戰爭”。劉蓮芬：《論杜魯門時期的美國東南亞政策》，《史學月刊》2007年第12期，第92頁。
朝鮮戰爭的爆發進一步激起了美國對東南亞的關注。美國強化並擴大了其對東南亞的援助計劃。1950年6月30日，美國組建了由國務院、國防部以及經濟合作局組成的東南亞國家調查團，旨在調查東南亞國家軍事互助協作情況。1950年7月3日，美國決定撥款1600萬美元用於向印度支那提供額外的軍事援助。1950年7月10日，國務院和國防部又同意了向泰國提供軍事援助的方案。Memorandum by the Secretary of State to the President， July 10， 1950， Foreign Relations of the United States， 1950， Volume Ⅵ， East Asia and the Pacific， pp.115116.
1950年10月中國參戰，經過兩次戰役後，美軍退到“三八線”附近。1951年1—4月初又打了第三、第四次戰役。1951年4月11日上午10點30分，杜魯門向美國人民發表了關於韓國和美國遠東政策的電台報道。他多次重申講話的主題：美國打擊朝鮮共產黨的行動是征服整個亞洲計劃的一部分，此舉不僅能削弱共產黨的勢力，還能阻撓蘇聯接管遠東。Editorial Note， Foreign Relations of the United States， 1951， Volume Ⅶ， Part 1， Korea and China， p.337.
1951年5月17日，美國發布NSC48\/5號文件，即《美國在亞洲的目標、政策和行動》：鑒於共產主義在亞洲的擴張對美國的安全利益構成威脅，美國應該以一切切實可行的方式阻止共產主義在南亞和東南亞的擴張，協助南亞和東南亞國家培養抵抗共產主義的意誌和能力，向印度支那提供及時和適當的軍事援助，激化中國和蘇聯之間的矛盾，並通過海軍和空軍對中國沿海實施封鎖，旨在使共產主義的軍事行動盡可能地付出高昂代價。Report to the National Security Council by the Executive Secretary (Lay）， May 17， 1951， Foreign Relations of the United States， 1951， Volume Ⅵ， Part 1， Asia and the Pacific， pp.3363.總之，對美國來說，NSC48\/5號文件建構了東南亞重要的戰略地位——東南亞有美國所需的供不應求的戰略物資，其戰略位置可以限製共產主義向亞洲其他地區擴張。
在朝鮮戰爭第五次戰役後，雙方進入邊打邊談的戰略相持階段。為了對抗中國，1952年2月13日，美國發布《鑒於共產主義在東南亞的侵略，美國的目標和行動方針》，即NSC124號文件。該文件把限製共產主義在亞洲（尤其是在東南亞）擴張的想法變成了實際可執行的方針，旨在達到防止東南亞國家進入共產主義軌道的目的。
至此，從最初的“杜魯門政府無法在東亞確定一種恰當的‘遏製’範圍”，演變成了東南亞最終成為美蘇冷戰在亞洲的前沿陣地，“杜魯門政府賦予這一地區新的戰略重要性”。蔡佳禾：《雙重的遏製：艾森豪威爾政府的東亞政策》，南京：南京大學出版社，1999年，第10—11頁。
第二節對越政策與越戰進程
一、 法國勢力退出
美國在歐洲與蘇聯對峙，在亞洲又麵臨著“朝鮮的僵局”；故美國將目光投到東南亞地區，尤其關注法屬印度支那。其中越南緊鄰中國，作為遏製共產主義的前沿，其地理位置尤為重要。不過鑒於此時越南是法屬印支的一員，美國並不想超越法國的領導地位。
1950年1月29日，法國批準越南自治，把行政權交給保大。美國願意承認並傾向於使用不明顯的經濟、軍事和政治措施加強保大的統治，Memorandum by the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Butterworth） to the Deputy Under Secretary of State for Political Affairs (Rusk）， January 5， 1950， Foreign Relations of the United States， 1950， Volume Ⅵ， East Asia and the Pacific， p.690.以期非共產主義政權能得到越南人民的支持。但此時，越南人民反對法國殖民主義的民族解放運動蓬勃發展。1950年之前，已經有大片國土得以解放。不過北越的處境依然非常艱難，他們向中國尋求援助。在朝鮮戰爭打響後不久，即1950年9月，在中國的援助下，越南人民軍在北越與中國接壤的邊境地區向法國發起了邊界戰役。在邊界戰役中，法軍節節敗退。法軍的失敗導致法國在越南的存在遭到了來自美國的質疑，可法國仍不願意撤出印度支那地區。
上述形勢堅定了美國要插手東南亞，使其免受共產主義影響的決心。不過，此時美國依然認為：到目前為止，法國軍隊似乎是抵製共產主義勢力的唯一有效保障。Memorandum by the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Rusk） to the Secretary of State， September 11， 1950， Foreign Relations of the United States， 1950， Volume Ⅵ， East Asia and the Pacific， p.880.美國願意增加對法國的軍事援助。
1950年12月6日，法國著名軍事將領塔西尼（JeanMarieGabriel de Lattre de Tassigny）被任命為法國遠東軍總司令，兼任印度支那高級專員，被派遣到越南。且法國表示願意接受美國的軍事援助。
圖12塔西尼
（圖片來源：https:\/\/m.baidu.com\/sf_bk\/item\/塔西尼\/10751234?fr=kg_general&ms=1&rid=10684947467716575899）
1950年12月23日，美、法、印支三國簽署《共同防禦援助協議》。法國鑒於法美關係已經得到了較為充分的發展，便向美國索要更多的技術、物資、設備援助，且對美國軟硬兼施，威脅道“如果印度支那失落，結果將是災難性的”Minutes of the First Meeting with General de Lattre de Tassigny， at the Department of State， September 17， 1951， 10:30 a.m.， September 17， 1951， Foreign Relations of the United States， 1951， Volume Ⅵ， Part 1， Asia and the Pacific， p.508.。塔西尼則說：“有時在美國，我覺得自己像個乞丐一樣要東西。”可見美國並沒有全部答應法國的援助請求，法國也已經明顯力不從心了。塔西尼隻得跟美國說：“這不是我的劇院，這裏是我們的劇院。”Record of a Meeting at the Pentagon Building， Washington， September 20， 1951， 3:30 p.m.， September 20， 1951， Foreign Relations of the United States， 1951， Volume Ⅵ， Part 1， Asia and the Pacific， pp.520521.
而美國正忙於朝鮮戰爭。因為印度支那事務是優先級次於朝鮮戰爭的事項，所以美國對法援助金額沒有增加。同時，美國也希望減少負擔過重的維修費用，在其他相關項目上，也不願意承擔財務或其他方麵的責任。The Acting Secretary of State to the Legation at Saigon， December 3， 1951， Foreign Relations of the United States， 1951， Volume Ⅵ， Part 1， Asia and the Pacific， pp.551552.美國決定在進一步與法國合作之前，重新審視自己的遠東政策。
1952年1月11日，塔西尼去世。同時，法國也麵臨著財政困難的問題，無法同時負擔在歐洲和亞洲的軍事開支，故決定削減在印支的支出。有“歐洲之父”之稱的法國政治家讓·莫內（Jean Monnet）曾坦率地說：“法國別無選擇，因未能履行在歐洲的承諾，所以隻能退出印支。”Memorandum of Conversation， by Paul J. Sturm， March 21， 1952， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 1， Indochina， p.75.
美國可以確定其自身目前沒有任何部隊能來到印支取代法國的位置，所以美國隻能繼續向印支提供軍事援助，而且要增加援助份額。雖然美國指責法國的做法，但在法國自願撤離的情況下，美國開始考慮製定自己的印支方案。
1952年6月25日，美國最終確定了NSC124\/2號文件，即《美國在東南亞的目標和行動方針》。該文件明確提出防止東南亞落入共產主義軌道，東南亞任何一個國家的失落都可能引起連鎖反應。東南亞國家可能與中東等地的共產主義勢力聯合，這將危及歐洲的穩定和安全，危害美國在遠東地區的安全利益。此外，共產主義對東南亞構成威脅，而法國無力維持其在印支的駐軍會導致局勢惡化。美國開始考慮采取單方麵的軍事行動。Report to the National Security Council by the Executive Secretary (Lay）， June 25， 1952， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume Ⅻ， Part 1， East Asia and the Pacific， pp.127134.NSC124\/2號文件標誌著美國在亞洲遏製共產主義的戰略取代了法國在印支的殖民政策。
二、 艾森豪威爾政府逐步介入
1953年，艾森豪威爾上台。其時，美蘇冷戰爭奪的態勢激烈。尤其在東亞，朝鮮戰爭還在進行，中美也處於對抗狀態。出於地緣政治的考量，艾森豪威爾政府對印度支那地區較為重視。加之法國力量在印支的衰微，為了遏製共產主義，艾森豪威爾政府決定介入印支事務。
1953年5月，法國製訂納瓦爾計劃以奪回印支戰場主動權，並得到了美國的大力支持。但越方在越南人民軍總司令武元甲（V Nguyên Gip）的指揮及中國軍事顧問團的幫助下，把法軍圍困在奠邊府。針對這種狀況，美國內部關於是否出兵越南有一次爭論。
關於美國介入印支的爭論主要是圍繞軍事介入的可行性問題進行的。共和黨政府在1953年10月通過了“新麵貌”基本政策。印度支那被列為對美國具有“戰略重要性”的地區，對這些重要地區的攻擊“可能會迫使美國在當地用軍事力量作出反應”。The Pentagon Papers，Volume one， The Senator Gravel Edition， Boston: Beacon Press， p.88.
雖然美國決策層對印支的戰略地位沒有懷疑，也已經有相關的政策作為出兵幹涉印支的基礎，但是美國內部對於出兵印支的可行性問題仍然存在嚴重分歧。為此，美國決定成立一個工作組來評估法國的軍事實力，旨在對美國的未來行動提供參考。工作組向副國務卿沃爾特·比德爾·史密斯（Walter Bedell Smith）報告工作。
1954年1月16日，美國發布《美國在東南亞的行動目標和方針》，確認隻要法國繼續在印度支那履行其主要責任，美國就會繼續支持下去，因為如果越南變成共產主義國家，美國連取代法國的機會都沒有了。美國保證如果共產主義危及東京三角洲地區，美國將協同其他盟國協助法國部隊擊退“侵略”，控製印度支那並恢複其安全與和平。Report to the National Security Council by the Executive Secretary (Lay）， January 16， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 1， Indochina， pp.971976.
1954年1月底，美國向印度支那提供了200名穿製服的美國空軍機械師作為軍事援助顧問團（Military Assistance Advisory Group）的增援部隊。Memorandum of the Meeting of the Presidents Special Committee on Indochina， Washington， January 29， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 1， Indochina， pp.10021006.但上述措施並沒有扭轉法軍潰敗的局麵。1954年3月13日，越軍向奠邊府法軍發起攻擊，法軍陷入困境。
在1954年3月24日的新聞發布會上，艾森豪威爾就奠邊府戰役和即將舉行的日內瓦會議發表了評論，他將東南亞地區描述為“最具超越性的重要性”。Editorial Note， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 1， Indochina， p.1160.參聯會主席雷德福（Arthur W. Radford）也表示：“我們在華盛頓的所有人都對奠邊府戰役的進展深感興趣”，美國正在提供一切可能的援助（美國武裝部隊除外）；“我非常高興”納瓦爾將軍（Général Henri Navarre）接受美國軍官作為教練協助訓練越南軍隊；如果法國要求美國出兵，將得到美國政府的迅速和徹底的審議。The Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Radford） to the Chief of Staff of the French Armed Forces (Ely）， April 12， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 1， Indochina， pp.13171318.
1954年4月26日，日內瓦會議召開，討論和平解決朝鮮問題和印度支那問題。與此同時，美國已經意識到奠邊府很可能將在“三到四天內陷落”。Memorandum of Conversation， by the Assistant Secretary of State for European Affairs (Merchant）， April 26，1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 1， Indochina， p.1387.在參會前，美國定下基調：關於印度支那的談判，如果法國很明顯做出了令人不滿意的安排，而且如果美國認為沒有足夠的預防措施，那麼在法國達成這樣一項協議後，美國將不得不決定離會。Memorandum by the Adviser to the United States Delegation (Stelle） to the Special Adviser to the United States Delegation (Bowie）， May 1， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， pp.645646.
1954年5月7日，奠邊府陷落。美國提出，如果滿足五個條件，將向國會要求授權“出動地麵部隊幹涉”印支事務。五個條件包括：印支獲得“真正的自由”；美國承擔培訓當地軍隊的主要責任；美國負責製訂軍事計劃；法國軍隊繼續留在印支，且不得要求美軍替代法軍；爭取英國、澳大利亞、泰國、菲律賓等國參與。詳見The Pentagon Papers，Volume one， The Senator Gravel Edition， Boston: Beacon Press， p.503.
5月8日，日內瓦會議進入最後階段。法國提交提案：越南事務和老撾、柬埔寨事務分開討論。關於越南，法國提出將在解除戰鬥部隊武裝、釋放戰俘、簽署協議後立即停止敵對活動。關於老撾和柬埔寨，法國提出撤離所有入侵的正規和非正規部隊。以上內容均由參加日內瓦會議的成員國監督實施。The United States Delegation to the Department of State， May 8， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， pp.730731.這項提案與美國的預期背道而馳，美國不樂意看到共產黨接管東南亞。國安會特別會議立即決定“在可接受的停戰協議達成之前，美國不會同意關於停火協議的任何提案”。The Secretary of State to the United States Delegation， May 8， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， p.731.
直至6月中旬，日內瓦會議參會各方的分歧仍不能消除。但此時法國政府更迭，新政府決心在短期內達成停火協議。為此，美國國務卿、美國代表團團長杜勒斯（John Foster Dulles）和副國務卿、美國代表團副團長史密斯都不回日內瓦參會。杜勒斯說：“現在感覺不回去更好。”美國代表不想違背華盛頓製定的七點協議The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom， July 7， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， p.1294.七點協議的主要內容是印度支那不能讓共產黨接管。詳見The Secretary of State to the Embassy in France， June 28， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， pp.12561257.，而且此前杜勒斯已經做好了對可能達成的解決方案“公開拒絕”的準備。The Secretary of State to the United States Delegation， June 24， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， p.1238.
1954年7月21日，會議發布《日內瓦會議最後宣言》，結束在印支三國的敵對活動，恢複印支和平。在與柬埔寨、老撾和越南的關係方麵，與會成員國承諾尊重上述國家的主權獨立、統一和領土完整，並且不幹涉其內政。The Final Declaration on Indochina， July 21， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， pp.15401542.
美國代表拒絕簽字，美國準備幹涉印支事務的決心昭然若揭。史密斯發表聲明：“在日內瓦會議上達成的協議包含了美國不喜歡的特征。”Statement by the Under Secretary of State (Smith）， July 23， 1954， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， p.1551.在7月21日的新聞發布會上，艾森豪威爾指出，印度支那問題的主要責任在於“參與戰鬥的國家”，美國不是“受其約束的一方”。且表示美國正與其他盟國討論在東南亞組織防禦，防止該區域被共產主義影響。Editorial Note， Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅥ， The Geneva Conference， p.1503.
最終在1954年8月20日，美國製定了一份名為《關於美國對遠東政策的研究》的文件，在此文件中闡述了“美國在印度支那排擠、取代法國的政策”。馬晉強編著：《當代東南亞國際關係》，北京:世界知識出版社，2000年，第138頁。這份文件是美國對亞洲政策的細化，進一步明確了美國的遠東政策。其後，美國介入越南的程度逐步加深。最終，美國取代法國，繼續介入越南事務。
三、 美國破壞越南大選
日內瓦協議規定：越南以北緯17度線為臨時軍事分界線，越盟控製該線以北的越南地區，法軍則在該線以南地區集結；1956年6月，越南將舉行全國大選。到1954年7月，法軍有18.5萬人留在南越，其他任何軍隊暫時無法替代這支力量。南越軍隊在目前的訓練和紀律狀況下，不能與越盟部隊進行戰鬥。The Ambassador at Saigon (Heath） to the Department of State， July 16， 1954，Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 2， Indochina， p.1842.在日內瓦會議期間，美國已開始策劃南越未來的“政治安排”。美國願意承擔起對南越部隊進行訓練的責任，但是對越南全國大選的可取性持強烈保留態度。The Ambassador in France (Dillon） to the Department of State， May 26， 1954，Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 2， Indochina， p.1615.日內瓦協議的規定與美國對越南的“政治安排”是有衝突的，故美國開始想辦法在南越取代法國的地位。
南越保大腐敗，法國也仍然在南越進行殖民統治，美國越發深信胡誌明會贏得選舉的勝利。美國擔心其在印度支那的不作為會導致越南的選舉提前以及共產黨接管印度支那。既然選舉無疑會導致越南成為共產主義國家，那麼越南分裂才是最佳解決方案，故而美國打算敦促法國給予南越完全的政治和經濟獨立，並通過適當措施來強化這種獨立。Memorandum by the Director of the Policy Planning Staff (Bowie） to the Secretary of State，June 25， 1954，Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 2， Indochina， pp.17481751.
雖然美國、法國與時任南越首相吳庭豔（Ngo Dinh Diem）之間有齟齬（吳庭豔在處理南越局勢方麵非常無效），但是美國仍有支持吳庭豔建立南越政權的意願。一方麵，吳庭豔持反對法國殖民統治及反共的立場，且擁有不少南越知識分子的支持，而這恰好是美國看中的“品質”。同時，美國鼓勵吳庭豔將天主教徒和其他反共武裝分子從北越轉移到南越，旨在通過移民增加吳庭豔贏得全國選舉的可能性。
另一方麵，吳庭豔或其他人組建的政府有必要在越南舉行自由選舉，以確立政府的合法性和權威性。美國駐西貢大使館參讚基德爾（Randolph A.Kidder）建議，“應該讓南北越分開舉行選舉，並盡可能使其產生廣泛的分歧，以增加南越獲勝的機會”。The Charge in Vietnam (Kidder） to the Department of State， November 16， 1954，Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 2， Indochina， p.2256.實現越南南部的政治穩定成為更為緊迫、更為關鍵的問題。
直到1954年12月初，美國對幫助吳庭豔維護和鞏固南越政權仍感到前景非常黯淡。而在12月18日，法國駐印度支那總司令保羅·伊利（Paul Ely）與雷德福通電話，通話內容讓雷德福非常驚訝。因為伊利“坦率地”告知雷德福最終結果：他正在和美國駐越大使柯林斯（J. Lawton Collins）合作以支持吳庭豔。伊利說：“有兩個強大的國家支持吳庭豔，吳庭豔應該能夠成功。”Memorandum of Conversation， by the Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Radford）， December 18， 1954，Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 2， Indochina， p.2399.同時，中情局也一直在背後支持吳庭豔。中情局打算通過製造一個“有說服力的”、“有據可查的”越盟違反日內瓦協議的案例，為推遲或取消1956年的選舉創造更有利的輿論氛圍。Memorandum by the CIA Member of the Special OCB Working Group on Indochina (Bissell）， December 20， 1954，Foreign Relations of the United States， 19521954， Volume ⅩⅢ， Part 2， Indochina， p.2408.
在1954年年底，美國最終的決定是：扶持吳庭豔，在1956年舉行大選。在其看來，這些措施是解決越南問題的“最佳手段”。但一直到1955年中期，美國又經曆了幫助吳庭豔鞏固政權、與法國一起承擔培訓南越軍隊的責任、考慮換掉吳庭豔、西貢危機，以及最終又決定支持吳庭豔等一係列事件。直到此時，吳庭豔才算剛剛渡過了非常嚴重的“危機”。保大解除吳庭豔對軍隊控製權的努力完全失敗了。Editorial Note， Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， p.415.
為了使吳庭豔政權具有合法性，1955年5月，美國開始幫助吳庭豔在關於越南全國選舉的問題上出謀劃策。美國認為南越應采取以下立場：選舉應旨在建立一個國民議會，國民議會的唯一任務是起草憲法。Telegram from the Secretary of State to the Embassy in Vietnam， May 27， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， p.423.這將為吳庭豔政權提供新的憲法基礎。隨後，在1955年6月8日，美國發表了解決越南選舉問題政策聲明草案。但吳庭豔反對在1955年7月20日與越盟舉行磋商。原因有三：南越沒有簽署日內瓦協議；在國民議會選舉後，南越才能考慮協商和選舉問題；必須解決法國軍隊在越南的地位問題，以便在選舉前，南越可以毫無疑問地擁有完全的“主權”。Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Sebald） to the Secretary of State， June 8， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.436438.與吳庭豔協商迅速成為美國主要的政治和外交問題。
1955年6月14日，隨著局勢的改變和發展，美國稍微改變了態度，開始同情吳庭豔的上述立場，認為吳庭豔“在邏輯上和道德上都是正確的”，畢竟他沒有拒絕越南全國大選的提議；並決定，如果吳庭豔聲稱有其他正當理由，“我們不會敦促他於7月20日開始磋商”。Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Sebald） to the Secretary of State， June 14， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.449455.
1955年7月6日，美國國務院已準備好了吳庭豔就任南越總統的賀信。Draft Telegram from the Secretary of State to the Embassy in Vietnam， July 6， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.480481.同時，美國也在為吳庭豔掌權尋找其他法律依據。“如果吳庭豔在不承認日內瓦協議的情況下默認並接受國際刑事法院的存在，那麼就不會有任何因素能限製南越堅持采取額外措施來舉行選舉的行為。”Telegram from the Acting Secretary of State to the Embassy in Vietnam， July 15， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.487488.
1955年7月16日，吳庭豔在廣播中聲明：“我們沒有簽署日內瓦協議。……除非能獲得真正的自由，否則就沒有任何理由舉行選舉。……我們對在北部獲得自由選舉條件的可能性仍持懷疑態度。”Telegram from the Ambassador in Vietnam (Reinhardt） to the Department of State， July 16， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.489490.並開始公然違背日內瓦協議，拒絕進行越南全國大選。南越拒絕越南全國大選的實際原因是擔心越盟影響力過大，從而導致南越輸掉選舉。
日內瓦會議後，越盟已脫穎而出，享譽國際，並且在印度支那的實力和威望也大大提高。“日內瓦會議結束後，越南南方的抗戰骨幹大都隨人民軍部隊北撤，但仍有1萬人左右留下。”時殷弘：《美國在越南的幹涉和戰爭（1954—1968）》，北京：世界知識出版社，1993年，第62頁。針對吳庭豔破壞選舉、不打算舉行選舉的態度，越盟通過宣傳戰、遊擊戰等措施削弱吳庭豔政權。越盟的政治活動在農村地區以體育團體、農民協會等形式廣泛存在，為越盟打下了堅實的群眾基礎。北越考慮到國際輿論的影響，沒有以公開的軍事行動打擊南越，而是決定通過心理戰、政治戰、準軍事措施隱秘地反擊南越政權。並且北越準備大量增加準軍事力量，以進行廣泛的遊擊活動。Telegram from the Chief of the Military Assistance Advisory Group in Indochina (ODaniel） to the Commander in Chief， Pacific (Stump）， August 9， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.506510.
美國的目標變成了盡可能長時間地拖延越南北南協商，同時打算在必要時對越南進行軍事幹預。1955年8月16日，國安會製定了《北越再次入侵南越時的美國政策》，稱“如果越南共產黨再次進行敵對行動，在適當和可行的情況下，將要求國會授權使用美國武裝部隊進行幹涉”。Memorandum from the Executive Secretary (Lay） to the National Security Council Planning Board， August 16， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.515516.
1955年8月，南越進行了一次人口普查。吳庭豔說，這次人口普查“有雙重目的：第一，為越南南部預期的選舉做準備；第二，征兵”。在討論宗派問題時，吳庭豔認為，“實際上所有持不同政見者都被擊敗了”。至於農村的共產主義力量，吳庭豔認為“已經減少了約50％”。Memorandum of a Conversation， Saigon， August 18， 1955， Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， p.519.到1955年8月底，美國認為除非北越入侵，否則吳庭豔在南越的地位得以鞏固的概率極高。這種情況得以存在，很大程度上歸因於越南缺乏有組織的反對吳庭豔的力量。吳庭豔更堅決地表示，他不會與共產黨就選舉問題打交道。
1955年9月16日，美國出台《北越敵對行動升級時的美國政策》，繼續縱容吳庭豔不與北越進行選舉磋商，暗示吳庭豔在越南南部單獨舉行選舉。英國、美國和法國都敦促吳庭豔在切實可行的情況下盡快舉行此類選舉。1955年10月5日，美國駐越大使已向南越發出了兩次全民投票和國民議會選舉的計劃Memorandum from the Director of the Office of Philippine and Southeast Asian Affairs (Young） to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Robertson）， October 5， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.550551.，試圖說服南越盡快建立國民議會。
1955年10月25日，吳庭豔發起與保大競選總統的全民投票。全民公投的特點是“積極、單邊地”支持吳庭豔。吳庭豔得票率約為98％。美國宣稱，除了在發生和好教暴亂的幾個地區外，有90％以上的注冊選民參與了選舉。Telegram from the Ambassador in Vietnam (Reinhardt） to the Department of State， October 25， 1955，Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.565566.至此，美國扶持吳庭豔出任南越第一任總統，建立了南越傀儡政權。“越南南方事實上一步步變成美國的新型殖民地。”王繩祖主編：《國際關係史（1960—1969）》（第九卷），北京：世界知識出版社，1995年，第227頁。
第三節“反叛亂”的由來
一、 艾森豪威爾政府“反叛亂”計劃
針對美、南越違反日內瓦協議的情況，越盟開始在南越山區和偏遠地區采取一些公開的軍事行動。吳庭豔在統一了南越其他幾支軍事力量後，自1955年開始了清除越南共產黨的“反叛亂”行動。但吳庭豔把權力集中在自己手中，不肯任命副總統以協調國防部與內政部的“反叛亂”工作。為了防止發生軍事政變，吳庭豔親自管理國防部，還直接領導重要軍事力量國民警衛隊國民警衛隊是南越最大的內部安全部隊，大約有52000人（吳庭豔多次擴大國民警衛隊規模），但是國民警衛隊在維護南越內部安全方麵效果不佳。。他甚至還把資源分散到各省，日常事務交由各省省長處理。因為省長任命權由總統決定，所以杜絕了軍人政變的可能性。吳庭豔的專權埋下了與美國矛盾的種子。此外，在“反叛亂”方麵，美國認為南越缺乏建設性的方案。
美國認為吳庭豔麵臨著北越滲透的糟糕局麵Editorial Note， Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.624625.，所以美國對越南政策最直接的考慮是通過消除南越內部的“叛亂”來建立一個穩定的南越政權，並打算通過為南越軍隊創造條件及擴大南越準軍事部隊規模的方式來實現。
1956年，吳庭豔對進入南越的北越共產黨員實施殘酷鎮壓。尼克鬆回憶錄記載，“吳在全國範圍內對共產黨人和他們的同情者進行了殘酷的清洗，將數以萬計的南越人遣送到艱苦嚴酷的思想改造營地”。［美］尼克鬆著，王紹仁、吳明、王為譯：《不再有越戰》，北京：世界知識出版社，1999年，第41頁。這個數據來自尼克鬆的回憶錄，本來吳庭豔政權就是美國扶植建立的，尼克鬆還說數以萬計的南越人被送到艱苦嚴酷的營地，應該說這個敘述是客觀的。
1956年1月，吳庭豔發布了一項政令，這條政令的內容是逮捕所有被認為危害國家安全的人。Dale Andradé，Ashes to Ashes: The Phoenix Program and the Vietnam War， Lexington and Toronto: Lexington Books， 1990， p.34.此舉無疑升級了清除共產黨的行動。充當吳庭豔打手的有：刑警、市政警察、國民警衛隊、民兵和憲兵。在威廉·羅西瑙（William Rosenau）的《美國對南越的內部安全援助：叛亂、顛覆和公共秩序》（US Internal Security Assistance to South Vietnam: Insurgency， Subversion and Public Order）一書中，具體介紹了這5種組織：刑警是一支3000人的部隊，主要職責是犯罪偵查和反破壞、反假冒和反走私。在美國官員眼中，這個組織類似於美國聯邦調查局（FBI），具有執法和反顛覆的功能。市政警察主要執行日常公共安全任務，如巡邏、交通管製及守衛公共建築物。西貢的部隊規模是全國最大的，總計超過5000人。此時，國民警衛隊有44000人，負責巡邏、守護橋梁，以及保護沿通信幹線的哨所。吳庭豔通過1955年4月的法令，合並各省地方和私人勢力（美國使館稱之為“雜牌軍”），成立國民警衛隊。民兵，南越農村地區的安全自救組織。憲兵是由753人組成的相對訓練有素的部隊。與法國殖民時期不同，憲兵不是一個普通的內部安全部隊，而是一個專門的警察組織，軍民兩用，職責是出具交通事故報告和調查軍事人員。見書中第39—40頁。正是因為這些準軍事力量，美國和南越產生了分歧。
1957年，美國政府內部以及美國政府與吳庭豔政權之間產生了分歧，分歧集中在自衛隊（SDC，另有譯為保安隊）上。自衛隊是民兵組織，散落在農村，是駐紮的靜態安全部隊，不是移動戰鬥單位，負有巡邏、保衛南越村莊和戰略村，對抗越南南方民族解放陣線基層組織的任務，向村莊和戰略村的人民提供保護。自衛隊負起上述責任的目的是讓南越軍隊不再分心於“反叛亂”，專心於常規戰爭。最初美國資助自衛隊時已打算好，當南越政權穩定後，便不再向自衛隊提供經濟援助。
1957年8月時，自衛隊大約有51000人。吳庭豔希望擴大規模到60000人，而美國大使埃爾布裏奇·杜布羅（Elbridge Durbrow）認為30000人就綽綽有餘了。William Rosenau， US Internal Security Assistance to South Vietnam: Insurgency， Subversion and Public Order， New York: Routledge， 2005， p.57.盡管兩年來自衛隊得到了美國大量的資金援助，但是民兵的表現卻不佳，北越已經徹底滲透到南越各地。不過美國軍方並不想放棄這支力量。1957年11月，美國決定不削減自衛隊的開支。但杜布羅表示，對他們“應該給予一些警告”。Memorandum for the Record， by Colonel James I. Muir of the Military Assistance Advisory Group in Vietnam， November 5， 1957， Foreign Relations of the United States， 19551957， Volume Ⅰ， Vietnam， pp.856861.經過討論，美方最終決定：在南越當局做出改進之前，不予以資金資助。
此外，杜布羅和越南軍事援助顧問團團長威廉姆斯（Samuel T. Williams）關於國民警衛隊的歸屬問題看法也不同。杜布羅不同意把國民警衛隊歸入國防部，為此還采取了強硬路線。威廉姆斯則采取曲線方式規避杜布羅的轄製。1958財年援越計劃中，大約有500萬美元的裝備交付給國民警衛隊。杜布羅決定代扣一部分預定轉讓的武器。威廉姆斯則采取了更戲劇性的措施來規避武器禁運，他幹脆從美國軍方資產中轉移了5000支湯普森衝鋒槍給國民警衛隊。William Rosenau， US Internal Security Assistance to South Vietnam: Insurgency， Subversion and Public Order， New York: Routledge， 2005， pp.7075.
關於國民警衛隊，愛德華·蘭斯代爾描述了南越農村國民警衛隊哨所的滑稽場麵：
（它們）是溫馨的家庭事務。其中，國民警衛隊……與家人同住。我沿著省道開車過去，似乎用田園風光來描述這些哨所更為適合。各家各戶在陽光下洗滌晾曬，還有成群的孩子們在院子裏玩耍。William Rosenau， US Internal Security Assistance to South Vietnam: Insurgency， Subversion and Public Order， New York: Routledge， 2005， pp.6269.
隨著南越共產黨遊擊隊實力的持續增長以及南越吳庭豔政權“反叛亂”單位的無能，美、南越開始克服他們之間的分歧。1959年3月底，威廉姆斯與吳庭豔討論了美國顧問與南越部隊一起參與反遊擊戰的可能性。5月，美國政府授權擴大了駐越美國軍事顧問的職能。軍事顧問開始參與南越軍隊具體作戰計劃的製訂，並隨軍以備谘詢。劉金質：《冷戰史（1945—1991）》，北京：世界知識出版社，2003年，第461頁。在美國的幫助下，吳庭豔在“反叛亂”方麵取得了進展，鞏固了政權。
鑒於吳庭豔政權嚴厲摧殘越南南方革命力量的狀況，南方強烈要求展開武裝鬥爭。在越南勞動黨第三次全國代表大會上，“決議要求在南方建立一個反對美吳統治的‘民族統一陣線’。它將以工農聯盟為基礎，集合所有愛國人士，不分其階級、階層、政黨、民族和信仰，為解放南方、統一祖國而奮鬥”。時殷弘：《美國在越南的幹涉和戰爭（1954—1968）》，北京：世界知識出版社，1993年，第70頁。南越的知識分子、精英、工人、商人都對吳庭豔政權不滿。在這些因素的促使下，北越在南越建立了與南越政權平行的政治機構，在南方成立了越南南方民族解放陣線。越南南方民族解放陣線有自己的人民革命黨（PRP）、旗幟和軍事力量（遊擊隊），對外以獨立的力量示人（實際控製權在北越）。越南領導人黎筍（Le Duan）在1975年5月說：“我們黨從革命的第一天起就是組織、控製和領導整個越南人民鬥爭的唯一領導者。”轉引自［美］尼克鬆著,王紹仁、吳明、王為譯：《不再有越戰》，北京：世界知識出版社，1999年，第55頁。