三、薪酬製度的外部公平
薪酬製度的外部公平是指一個組織的薪酬水平要與同一地區、同一行業的其他組織的平均薪酬水平以及相同職位的薪酬水平保持大體平衡。這一定義包含三點要義。其一，一個組織薪酬水平的比較範圍應該是同一地區和同一行業的其他組織，屬於不同地區和不同行業的組織的薪酬水平，由於涉及地區經濟發展程度、消費水平、行業特點等複雜的因素，因而不具有普遍的可比性。其二，一個組織的薪酬水平主要與其他組織的薪酬水平進行兩方麵的比較：一是總體平均薪酬水平；二是相同或相近職位的薪酬水平。其三，薪酬製度的外部公平性所要求的平衡，是與外部可比組織薪酬水平的大體平衡，而不是與外部可比組織薪酬水平完全一樣的絕對平衡。
為了使本組織薪酬水平具有外部比較的公平性，就需要定期地了解或調查外部人力資源市場的薪酬信息。組織可以通過兩個主要渠道或途徑了解外部薪酬信息。一個主要渠道或途徑是免費利用政府職能部門定期公開發布的薪酬信息。在我國，各級政府的勞動和社會保障部門、人事部門等機構，會定期地公布不同地區、不同行業、不同職位的薪酬水平或薪酬指導價位。該表反映的是我國上海市2004年度不同產業、不同行業的薪酬水平。另一個主要渠道或途徑是通過管理谘詢公司等獲取有關薪酬信息。例如，中國國際技術智力合作公司（簡稱中智公司）下屬的人力資源管理谘詢有限公司，於2006年初發布了“2005年上海市外企薪酬調研報告”，該薪酬調研報告涵蓋上海300餘家外資公司，涉及233種職位的薪酬水平。當然，市場化經營的管理谘詢公司所提供的薪酬水平信息是一種有償服務。此外，還可以從行業協會、人才市場等其他渠道獲得有關薪酬水平的信息。
一個組織薪酬水平的外部公平性直接影響該組織的競爭力。如果一個組織的薪酬水平過低於可比市場水平，就難以從人才市場上招聘到優秀人才，組織已有的人才就可能會流失，即使仍然留在組織中也缺乏工作積極性，進而從負麵影響組織的人才競爭力和事業的競爭力。因此，一個組織為了使薪酬能夠發揮吸引人才、留住人才、激勵人才的作用，保持薪酬水平在人才市場上具有一定的競爭力，就應該通過各種途徑定期了解外部的薪酬水平行情，根據外部的薪酬水平行情和本組織的實際情況對薪酬水平作必要的調整，使本組織的薪酬水平與外部可比組織的薪酬水平保持動態平衡。
公共部門的公務員薪酬同樣存在外部公平的問題。因此，通過定期地進行外部薪酬調查的方式，把公務員的薪酬水平與企業相當人員的薪酬水平進行比較，並把它作為調整或提高公務員薪酬水平的依據，這是國際上的通行做法。
例如，美國曾對公務員薪酬水平外部比較問題先後多次作出法律規定。1962年的《聯邦薪酬改革法》和《聯邦行政人員薪酬法》，最先提出了聯邦政府雇員的薪酬要與私營部門雇員相比較的原則；1970年的《聯邦薪酬平衡法》，授予總統通過比較來確定薪酬標準的權力；1990年的《聯邦雇員薪酬比較法》，規定聯邦政府雇員的薪酬應該與私營部門和地方政府雇員進行比較，並據此製定出聯邦政府雇員薪酬的新標準。有關法律條款明確規定，公務員的薪酬水平應該與私營部門同等人員的薪酬水平相當，總統應該每年都相應地調整薪酬以使之相適應。事實上，聯邦政府勞工統計局每年都要進行一次關於私營部門中專業、行政、技術、一般事務性工作職業的比較調查，並由聯邦政府的管理和預算辦公室、人事管理辦公室、勞工統計局等機構，計算出聯邦政府薪酬水平為與私營部門保持平衡所需作出的調整幅度，並上報給總統。不過，由於種種原因，美國聯邦政府公務員薪酬水平的外部平衡幾乎沒有真正兌現過，自1978年以來幾乎每年都沒有按照上報給總統的應有幅度進行提薪，由此形成了由於薪酬水平偏低導致公務員的薪酬滿意度低和人員流失的情況（吳誌華著：《美國公務員製度的改革與轉型》，上海：上海交通大學出版社2006年版，第98101頁。）。
我國的《公務員法》第75條規定，“公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應”。“國家實行工資調查製度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，並將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據。” 按照我國公務員管理部門權威人士的解釋，公務員與企業相當人員的薪酬水平進行調查比較時，並不是與最好的、較大的企業作比較，也不是與最差、較小的企業作比較，而是與各種類型的企業相當人員平均工資水平作比較。由於企業和企業工作人員都沒有行政級別，所謂的“相當”是指大體相當，包括學曆層次、工作時間、職位層次等。比如可以按照企業中初級管理人員、中級管理人員、高級管理人員的層次劃分與公務員中的相當層次進行比較（張柏林主編：《中華人民共和國公務員法釋義》，北京：中國人事出版社、黨建讀物出版社2005年版，第171頁。）。
四、公共部門的薪酬公平困境
當今人力資源管理的三大戰略性主題是吸引外部優秀人才加入組織、留住組織中已有優秀人才、開發及激勵組織人員。薪酬是吸引、留住、激勵人才的重要因素——盡管它不是唯一的因素。薪酬能否產生吸引、留住、激勵人才的應有作用，很大程度上取決於薪酬的公平性，包括與組織外部比較的公平性和組織內部比較的公平性，即以上所述的薪酬外部公平與內部公平。一般來說，政府等公共部門人員的薪酬製度設計，更偏重於內部公平，但許多國家的公務員薪酬管理實踐中，既存在外部不公平的問題，也沒有解決內部公平的問題。因此，一定程度上可以說，政府等公共部門人員的薪酬製度存在公平性的困境。
公共部門薪酬製度的外部公平性困境在於薪酬水平偏低而難以吸引和留住優秀人才。
以美國聯邦政府的公務員薪酬製度為例，如前所述，美國曾對公務員薪酬水平外部比較問題先後多次作出法律規定，但由於種種複雜的原因，聯邦政府公務員薪酬水平的外部平衡幾乎從來沒有真正兌現過。因為，法律規定公務員薪酬水平應與私營部門雇員相比較，並不意味著必須要保持平衡，即使法律規定應該保持平衡，也並不等於就必須完全平衡。法律規定本身存在彈性。同時，根據例外條款的規定，即“如果因為國家處於緊急狀態或國家經濟狀況影響到公眾利益”，總統就可以認為實行平衡薪酬水平的薪酬調整不合時宜，進而提出替代性的薪酬調整方案。事實上，總統由於財政壓力等原因，常常利用這一例外條款來中斷每年的平衡薪酬水平提薪或降低平衡薪酬水平提薪的幅度，以至於白領職業雇員自1978年以來幾乎每年都沒有按照上報給總統的應有幅度進行提薪（〔美〕詹姆斯·W·費斯勒等著：《行政過程的政治：公共行政學新論》（英文第2版），中國人民大學出版社2002年版，第177178頁。）。另外，由於政府在公眾心目中的形象不佳，許多美國人不讚成付給公務員高薪。1994年所做的一項調查顯示，僅有13%的公民認為應該提高公務員的薪酬水平，以鼓勵優秀的人才進入政府（〔美〕尼古拉斯·亨利著：《公共行政與公共事務》（英文第8版），中國人民大學出版社2002年版，第427頁。）。