高考銜接著基礎教育和高等教育，它從基礎教育中選拔人才，為高等教育輸送人才。在高考成績已經成為事實上評價中學教學、高校生源優劣核心指標的背景下，高考的上線率、重點率以及生源爭奪中的高分學生數量，已經成為中學和高校在高考製度中實現自身利益的主要指標，甚至是相關工作人員主要的工作業績，這兩個群體的製度變遷邏輯以利益權衡的方式來展開。可以看出，上線率、重點率和高分學生數量等指標指向的是群體特征，不針對具體的考生。對這些群體統計指標的關注在很大程度上掩蓋了標準分製度之於個體的價值以及製度整體層麵的收益。一方麵，由於無法了解標準分替代原始分後考生位次的變動情況，考生的錄取情況也就不能在兩種分數製度下進行比較。上線率、重點率到底是上升還是降低似乎成了一個“黑箱”。另外，標準分還消除了考生在每一道試題上的作答與得分之間的簡單對應關係。中學無法對學生在高考中的表現進行精細的分析，教研人員也難以進行深入的“試題分析”，並以此來指導後續的教學和備考工作。這在很多教師和考生看來是對原有教學和高考複習工作的“嚴重幹擾”。另一方麵，由於上述同樣的原因，高校也無法了解不同的分數製度對生源質量會帶來什麼樣的影響。在仍然是依據分數高低來進行錄取的招生模式中，高校爭奪生源的標準沒有變化，隻不過是在新的分數製度下進行。盡管“標準分製定實施方案”中明確提出了實行標準分能夠“為高校招生錄取提供更科學、準確的依據”，但在缺乏效度追蹤研究提供充足證據的前提下，標準分製度對高校招生工作的價值同樣道不清、說不明。因而，收益不明確是中學和高校在標準分製度改革中動力不足的重要原因。對高校而言，標準分製度似乎無關利害，可有可無。而中學的抵製更加明顯。因為標準分的實施使得中學既定的利益爭取方式——通過深入分析高考試題和學生作答來改進教學和備考並最終取得高分——不再可能，這對中學在既得利益的維護上帶來較大的風險。盡管標準分製度有利於打破中學教學應試化的僵局，也更加符合基礎教育改革的宗旨，但在現實利益得失的權衡麵前，這種事關全局的、長遠的、深層次的意義卻顯得那麼虛無縹緲和蒼白無力。
四、高考改革：特殊的公共事務治理困境
在高考改革領域，不同群體的製度邏輯交織在一起，展現了多重邏輯下製度變遷的難度，也為改革本身勾勒出了各種限製的基本輪廓。人、製度、文化是描述和解釋人類行為和存在狀態的三個元素性概念①。傳承一千多年的科舉製度雖然在形式上已廢止百餘年，但其內核已然構成了中國社會文化的重要組成，並且為當下的高考改革、教育改革甚至社會改革塑造了先驗的、相對穩定的認知模式。文化就以這樣一種模式無形地製約製度變遷與創新的進程。然而，個人在既定的文化約束中仍然有著廣泛的自主裁量和選擇的空間，“在一種製度選擇的環境中，個人如何評價預期收益取決於個人所能得到的有關替代規則下的收益（或損害）的流量與繼續使用現有規則所產生的收益（或損害）的流量相比較的信息。”②因而，一項功能更好的製度安排能否成為新的曆史結果，需要擺脫的束縛往往超出預計，而且也複雜得多。
收益與成本分析是製度經濟學研究製度供給的一個常用模式，其簡化的理論推導如下：當製度變革的收益大於其成本時，就產生對製度創新的需求，這一需求必定誘發實際的製度變遷③。然而，這遠遠不能解釋標準分製度變遷的過程。在多重的製度邏輯下，收益和成本類型是多樣的，重要性可以轉換，而且無法進行測度、比較進而取舍，而在“一個權力中心決定製度安排的基本框架並遵循自上而下製度變遷原則的國家”④中，政治上的要求可以壓倒一切。也就是說政治收益或成本上的估計可以隨時取代其他方麵的權衡，成為決定製度變遷成敗的關鍵。在當前正在悄然興起的民意政治潮流⑤中，對於代表廣大人民群眾利益的政府而言，獲得民意支持是最重要的收益，這似乎成為政府作為權力主導者提供新製度安排的能力和意願的決定因素。在標準分製度試驗的中後期，源於考生、中學、大學等群體的民意動搖了政府對堅持這一改革舉措的信心。尤其是來自考生的反饋更是把廣受社會關注的“公平問題”凸顯了出來。這很容易觸動政府部門的“神經”，並刺激政府重新衡量這項改革收益。在現階段，高考公平與否極易帶來很大的社會治理風險。因而，對這些風險的規避，並盡可能維護現有民意，成為政府部門的傾向性選擇，盡管這不能增加政治收益，但卻能降低政治成本和社會風險。
那麼，標準分製度有沒有對傳統認可的高考公平觀帶來顛覆性的衝擊呢？公平有不同的內涵，對於當下我國社會發展階段中的高考製度，形式公平是其核心，獲得了社會各界的廣泛認同。對形式公平的追求，既體現了“不患寡而患不均”這一傳統文化的價值傳承，又有科舉製度這一樣本的經驗塑造，更為關鍵的是它貼近我國社會發展的現實需要。在標準分改革中，相關群體（以考生、家長為主，包括部分中學）對形式公平的訴求成為一種民意，並給政府部門帶來改革的壓力。然而，他們扞衛形式公平的方式卻顯得有些盲目。實際上，標準分正是期望通過技術改進⑥來以更加科學、合理的方式保障形式公平，根本沒有突破形式公平的“企圖”和可能。可惜的是，這種更加科學與合理的方式由於其專業性而無法得到大眾的理解與認可。廣大考生無法通過卷麵的計算來得出各自的成績，也無法了解哪些考生在分數轉換後發生了位次變化，隻是模糊地感覺到“分數被動了”，這在全體考生中營造了一種不確定性和不安全感，進而產生一種被不公平對待甚至暗箱操作的假象。實際上，針對標準分的專業性，政府部門做了大量通識性的解讀和技術培訓工作，但很快淹沒在了社會各界的質疑聲中。這種質疑指向的不是專業性本身，而是由專業性所引發的破壞形式公平的嫌疑。然而，需要進一步思考的是，為何這一實質上促進形式公平的做法會遭到如此懷疑？這顯然有深刻的社會原因，它也從一個側麵展現了當前高考改革所處的尷尬的製度環境：專家的權威被消解，政府的威信麵臨著下降的風險，社會誠信嚴重缺失。在高考乃至教育改革的實踐中這樣的例子不在少數。不少外部正效益明顯、整體效率更高、本質上也符合個體收益原則和形式公平訴求的改革舉措，囿於“自我確證”的收益評價方式而難以為繼。近年來，在收益與形式公平維度上自我認定式的評判標準，越來越成為個體參與製度變遷意願的決定性因素，這一點在個體的強烈訴求與政府為貫徹執政為民理念所采取的保障措施下，已經成為超越製度變遷本身價值導向的一個終結性的並可據以判定其他規則的“元準則”。標準分製度所包含的複雜的統計方法導致了這項改革帶來的收益無法被考生明確感知，對形式公平的保障和改進也無法得到考生的確證，這些都是失去民意支持的關鍵。
個體層麵的收益計算以及對形式公平自我確證鉗製下的改革舉措，雖然體現了執政為民的政治理念，並且及時回應了老百姓的現實需求，但卻在很大程度上傷害到了高考製度的整體效率。作為一項地位特殊的公共產品，高考製度既關乎“民生”，又關乎“國計”。它對高校入學機會這一高等教育資源的分配事關每一個家庭的切身利益，能否滿足他們的利益並確保公平公正地對待每一個考生，是“民生”的集中體現，多年來政府部門在這方麵的努力卓有成效。然而，若幹個體利益之和並不必然地代表整體利益。高考製度能否高效地選拔出時代發展所需的人才，讓高等教育資源與學生的學業成就、個人稟賦等更有效地配置起來？這一比以往任何時期都更加關乎國家和民族未來長遠和整體利益的要求，更是“國計”的應有之義。但是，正如亞裏士多德所說的，“凡是屬於最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事務，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對於公共的一切，他至多隻留心到其中對他個人多少有些相關的事務。”①
對於標準分這一可以讓高考製度整體效率更高並且實質上保障了形式公平的改革，在以個體收益計算和形式公平對待方式為特征的民意麵前顯得異常脆弱，不僅僅是因為特定社會發展階段民意的特殊性，還在於作為改革的權威主體——政府部門對待民意的方式上。
在社會公共事務治理中，民意訴求是社會改革的原動力，但絕不意味著改革僅僅以此為中心。一方麵，對民意的關注雖然能夠保證政府對民眾訴求的有效回應，但一味地滿足每一個現實的、眼前的要求，也經常會使政策缺少戰略性和可持續性。如果長期這麼做，很可能演變為隻忙於解決眼前看得見的問題，而陷入一個自相矛盾、無法持續的處境②。另一方麵，在高考這一兼具“民生”與“國計”雙重屬性的公共事務領域，其改革遠不是老百姓開一個需求清單然後交給政府就能夠推進的。依據民眾的訴求來推行改革符合執政為民的宗旨，能夠滿足一時之需，收獲民心。但是，對民眾當下需求一味地迎合則很容易使政府陷入局部的利益紛爭之中，而無暇顧及整體設計和長遠考慮。高考領域的治理尤其需要在個人與公共、局部與整體、眼前與長遠的利益上盡可能地保持平衡，如果顧此失彼，就可能帶來嚴重的後果。這對於政府在推進高考改革過程中如何甄別、研判民意，並在充分尊重的前提下避免滑入民粹主義的陷阱，是一個嚴峻的挑戰。
五、結語
標準分製度改革在20世紀80年代關於公平與效率關係的新闡述中開始，曆時20年左右的探索，期間中國經濟、社會和教育發生巨大變化。進入21世紀以來，公平成為高考改革領域的核心指導價值，這一點似乎得到了公認，但隨著改革的推進，社會對公平的具體要求才不斷清晰起來。可以確切地說，形式公平及其特殊的認定方式越來越成為決定各利益相關者參與高考改革的決定性因素。全社會對形式公平的熱情空前高漲，需求旺盛，但認知方式並不理性。改革中的利益相關者以各自認定的“公平”與“合理”來扞衛既得利益或爭取新的收益，但局部的理性和利益最大化卻經常帶來集體的非理性和整體利益的損害。高考這一製度設計在建設創新型國家中理應承擔更大責任。與對民生的回應相比，保證整體效率的提升和實質性公平的改進同樣至關重要，所以不應該成為達成前者目標的機會成本。
進一步分析，除了效率準則外，當前整個社會改革領域似乎同樣把形式公平奉為圭臬。然而特定的社會發展階段決定了在改革中個體以自我理解和確證的方式來界定形式公平，並據此來決定其改革意願。這是在改革進入深度利益調整期普遍麵臨的一種製度變遷環境。社會行動的主體采取上述方式的收益是個體的、局部的，但付出的代價卻是全局的、整體的，而且在很大程度上排斥了社會科學進步在推動製度變遷中的作用，並抵製資源配置效率更高、總體收益更大的改革舉措，這不能不給予足夠的重視。
附：中部某省實施標準分後的成績通知單
高考成績通知單（文科）①
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（責任編輯蔣重躍責任校對蔣重躍孟大虎）
WhyisaUniversityEntranceExaminationReformwithbothFairnessandEfficiencyHardtoSustain？Thechangeofstandardscoresystemanditsreflectiononthegovernance
ZHANGJian-shi
（CentreforNationalEducationExaminations，MinistryofEducation，Beijing，China）
Abstract：Theexperimentandpromotionofstandardscoreinuniversityentranceexaminationhaslastedabout20yearsandcovered7provinces.Comparedwiththetraditionalscorereportsystem，standardscorehasobviousadvantagesonscoringprecision，efficiencyoftalentsselectionandinsuranceofformalfairness.However，inmultiplelogicsofinstitutionalchange，itdidnotmeettheneedsofdifferentstakeholders.Thespecialrequirementsonthereformintermsofscientificityandfairnessandthepublicopiniondependenceofgovernment''sresponsecouldnotmakethesystemofstandardscoreareality.Concerningbothofthepeople''slivelihoodandnationalwelfare，thereformasksformorereasonablegovernancemeans.
Keywords：universityentranceexamination；standardscore；institutionalchange；socialequity
［中圖分類號］G424.74
［文獻標識碼］A
［文章編號］1002-0209（2016）01-0031-11
［收稿日期］2015-07-12