鴉片戰爭之後，中國已經開始了被西方強行納入資本主義世界體係的過程，但吃了敗仗簽了城下之盟的清政府，卻硬是不肯承認這個已經壓到頭上的世界體係。雖然開放了五口通商，卻明裏暗裏通過地方官對通商設置障礙，不許民眾購買西方貨物；在體製上，依然把與西方的關係，限製在地方層麵上，堅持讓兩廣總督負責五口通商事宜（後改為兩江總督），而且沒有外交意識，硬是將與外國的關係定在通商上，對國門開放以來到來的諸多問題視而不見。第二次鴉片戰爭，英國和法國聯手，再一次強迫清政府進一步開放國土。這一次，他們安心要讓中國人不僅從實質而且從形式上也必須承認這個世界體係。但是，清朝的鹹豐皇帝寧肯多賠款，多開放口岸，也不肯讓外國使節駐節北京。他可以容忍英國人占領廣州，並在廣州建立一個傀儡政府，實際控製廣州許多年，但卻無法容忍在北京城裏有一個不向他下跪的人存在。由於鹹豐的執拗，戰爭升級了，北京被英法聯軍占領，清朝皇帝的別墅圓明園被搶掠焚毀。
在接下來的談判和妥協中，外國使節駐京的條件清朝不得不接受。由於英國人和法國人堅持不肯跟禮部和理藩院打交道，一個全然不同於以往政府部門的機構誕生了，這就是“總理各國事務衙門”，簡稱總理衙門或者總署。在外國人眼裏，這個機構就是中國的外交部，然而，在中國人自己的想象中，它隻是一個臨時機關，一旦有可能，就把它撤銷，而且，在衙門的名稱上，還保留著文化上的自大，貌似“總理”人家各國的事務，以此求得心理平衡。
由於開始設置的時候就有臨時的打算，所以，總理衙門的機構和人員安排，模仿軍機處，設總理大臣和總理章京，所有人員均從各個部門臨時抽調，讓他們做兼職。總理大臣分為三等，首席曰管理大臣，由王大臣兼任；其次曰大臣，以軍機大臣兼任；再次曰大臣上行走。內閣大學士和六部堂官，甚至地方大員都可以兼任總理大臣，有到任視事的，也有掛名的。總理大臣沒有定員，多的時候有十幾個。總理章京也分等級，有總辦章京、幫辦章京、章京、額外章京，額外章京中有8人是由軍機處章京兼的。
雖然在清朝政府視線裏，總理衙門是個臨時機構，但自總理衙門成立（1861年1月）之日起，跟洋人打交道就成為中國政治的主題之一。隨著中國卷入世界體係的程度日益加深，總理衙門不但沒有撤銷的可能，反而管理的事務越來越多，機構越來越龐大。凡諸外交、通商貿易、海關稅收、國防、海防、航運、鐵路、郵電、開礦以及涉及西方的宗教事務等等都歸總理衙門管，就是說，凡是沾點洋人、洋務邊兒的事情，都歸總理衙門負責管理。總理衙門很快就超越六部之上，變成了另一個軍機處。事實上，如果軍機大臣不兼任總理大臣，那麼等於權力小了一多半。在總理衙門存在的多數時間裏，總理衙門最高負責人管理大臣，都是由軍機處首席軍機大臣奕沂兼任的，其他軍機大臣一般也兼總理衙門大臣。總理衙門還有兩個有業務關係的大臣，即直隸總督兼任的北洋通商大臣和兩江總督兼任的南洋通商大臣，都是地方大員。
英國公使威妥瑪曾在使華日記中對總理衙門辦交涉有如下記述：
中國總理衙門其規矩與歐洲各國之外交部迥然不同，凡各國使臣至總理衙門，必具酒果，王大臣以次陪客同坐，一若以飲食為交涉之要務也者。又中國雖事權不歸一，然大臣仍不敢各抒己見，每使臣發一議論，則各人以目相視，大臣視親王、新入署之大臣又視舊在署之大臣，若王一發言，則各人轟然響應，亦莫非是言。若親王不言，諸大臣必不敢先言也。一日餘至署，諸人相顧無敢先發一語，餘不複能耐，乃先發言日：“今日天氣甚好。”而諸人尚不敢言，惟沈君某者，似覺不可複默，乃首答曰：“今日天氣果好。”於是王大臣莫不日：“今日天氣果好。”不啻如犬之吠影吠聲雲。
總理衙門下設各個股，分管外交和洋務等事項。其中英國股負責英國和奧斯馬加（奧地利）兩國的交涉事務，還負責掌管與各國的通商關稅事務。法國股負責法國、荷蘭、日斯巴尼亞（西班牙）、巴西等國的交涉事務，兼管在華基督教和招募華工事宜。俄國股負責俄羅斯、日本兩國的交涉事務，並管理陸路的通商、邊防和劃界等事宜。美國股負責美國、德國、秘魯、意大利、瑞典、挪威、比利時、丹麥、葡萄牙等國的交涉事務，並兼管參加各國公會，如博覽會、保護華工等事宜。除了以上類似外國外交部的職能部門外，總理衙門還設有海防股，所管的事務包羅萬象，所有的洋務事業均由其管理。附屬機構有負責雜務的司務廳和清檔房、電報處。此外，總理衙門還有一個重要職能，就是選派駐外使節。自1875年起，中國開始陸續向與中國有外交關係的國家派出常駐使節，一般是侍郎銜，而且待遇十分優厚，雖然開始的時候往往幾個國家派一個使節，但畢竟標誌著中國政府走向了世界，認同了世界體係。
當清朝政府決定要向西方派遣常駐使節的時候，在滿朝文武中，居然找不到一個樂意出國的人。盡管使節的官銜相當高，待遇也十分優厚，幾乎可以隨意報銷自己的開支。最後還是代理過廣東巡撫的郭嵩燾出頭，才解決了這個問題。然而，朝廷卻對這個以講洋務聞名的官員放心不下，於是另派一個級別低得多，主要是為了撈點好處的頑固派官僚劉錫鴻做郭的副使，到了英國之後，劉的使命就是天天就郭的行蹤向朝廷打小報告。連郭參觀英國炮台，因風大披了一件英國人大衣，都被視為有失國體。最後，深受西方尊敬的郭嵩燾被迫卸職回國，從此賦閑在家。回鄉的時候，家鄉湖南到處有人張貼揭貼，罵郭是賣國賊。
總理衙門雖然是一個新機構，辦理的是外交和洋務事業，但很快就染上了舊機構辦事拖遝、推諉和暮氣沉沉的陋習，跟舊機構一樣缺乏效率。
張元濟先生曾經做過總理衙門章京。在戊戌維新期間，有一天他到總理衙門的事務廳辦事，偶爾翻了一下文件，發現有一封俄皇尼古拉二世給光緒皇帝的電報，已經在事務廳裏擱了兩天，既沒有人翻譯，也沒有人彙報。最後還是張元濟找人翻譯了，上報上去。
總理衙門的附屬機構比較著名的有同文館。這是一個清政府辦的語言學校，專門學習外語，為政府提供外語人才。同文館由總理大臣中的一人代管，主要事務由提調和幫提調辦理，提調和幫提調由總署中的資深章京選充。同文館下設英、法、俄、德四館，開始隻教外語，後來添設西方科學及法政方麵的課程。同文館學製分為三年和五年兩種，大部分教師從國外聘請。同文館開始招生時對象隻限於滿人，而且希望舉人進士進館學習，但是，由於頑固派阻撓和反對，加上京城風氣不開，結果是舉人進士根本沒有來報考的，隻有那些實在貧窮的滿人子弟才樂意進來學習。他們主要是衝著館內優厚的津貼和吃住待遇來的，加上學校開辦後，由於清廷的官僚作風，幾乎沒有請到什麼像樣的外國教師，學務管理也一塌糊塗，結果這個學校幾乎沒有出過什麼像樣的人才。
跟總理衙門相關的，還有一個機構必須提到，那就是總稅務司。中國原來隻有廣州一地可以進出口，所以隻設粵海關一個小機構，由內務府直接管理，收入歸皇家。五口通商之後，海關稅收被提上日程，但當時中國對通行於西方的關稅製度和征收方式不了解。幾經周折之後，鹹豐四年（1854年），在上海成立江漢關，中國人擔任司稅，請西方人幫同辦理。鹹豐八年（1858年）該機構擴大為稅務司，直接讓西方人擔任正副稅務司。接下來，總理衙門成立後設立總稅務司，算是總理衙門的附屬機構。最初設在上海，在第一任總稅務司李泰國去職後不久（1865年），遷到了北京。
總稅務司負責全國的海關稅收和海關的行政事務。設正副總稅務司各一人，均由英國人擔任。正副總稅務司之下，設稅務司4人，副稅務司6人。其組織結構分為五科三處，即總務、機要、統計、漢文、銓敘五科。銓敘相當於人事科，負責內部的人員升遷，漢文科負責草擬對清政府的報告，處理與政府的往來文書。三處是內債基金處、造冊處和設於倫敦的駐外辦事處。
總稅務司下轄各個海關，每個海關設稅務司和副稅務司，機構有總務、秘書、會計、監察、查驗五科。在習慣上分為內班、外班和海班，分管征稅業務、檢查和緝私。
總稅務司和各個海關，科處主任以上的官員均由洋員擔任，漢人最高隻能當到幫辦（類似於主管），各個海關雖然也設有漢人的稅務監督，但往往無事可做。總稅務司的人員升遷、組織調整，清政府一般不能過問，基本上是一個國中之國。
英國人赫德擔任總稅務司達40多年，跟朝中諸多大員，如奕訴、文祥、李鴻章等人關係甚深。他不僅負責總稅務司工作，還經常參與中國的洋務和海防事業，實際上等於是清朝政府的外籍顧問。總稅務司雖然等於是一個承包給西方人的政府機構，盡管有很多的問題，但成立以來的成就還是非常可觀的。此前，中國的財政收入主要是田賦，海關稅收隻是一個微不足道的數目，然而，到了1885年，海關關稅收入已經達到1450萬兩，占政府的財政收入的20%強。許多中國的新興事業，諸如海軍的興辦、新式教育和洋務工業都得到關稅的支持。（參見［美］費正清編：《劍橋中國晚清史》，553～554頁。）
總的說來，雖然總理衙門是中國第一個新式的行政機構，但舊式的官場陋習很快就浸潤其中，辦事拖遝、推諉的毛病日見其重，隻是因為總是要跟洋人打交道，在外國人的逼迫和催促下，往往不得不提高一點效率。
第四節戊戌維新變革的製度意義
1．戊戌前的政治格局
1894年的中日甲午戰爭是一個轉折。中日這兩個後現代化國家，各自學習西方的成就在直接較量中得到了檢驗。殘酷的現實讓中國人意識到這個事實，一個一向為中國人瞧不起的小小島夷，居然就是因為學習西方學得比中國好，就打敗了中國人，而且讓中國人敗得非常之慘。花上千萬兩銀子堆起來的北洋海軍灰飛煙滅，戰前國人頗為引以為豪的湘軍和淮軍也是一敗再敗，連一場像樣的小勝仗都沒有，害得李鴻章在馬關談判中連起碼的還價資本都沒有。
當然，更為刺激中國人的是，從此以後，中國有了一個能夠將自己打得一敗塗地的緊鄰，而且這個緊鄰對滅亡中國非常有興趣。自從日本將中國打敗，拿中國作為上升的墊腳石之後，中日之間的差距就越拉越大。甲午之戰，不僅讓中國付出了有史以來最大的一筆賠款，而且吞掉了邊界基本定型後的兩大塊國土（其中的遼東經三國幹涉後，由清朝政府贖回），也就是說，甲午戰爭讓中國人真切感受到了亡國的危險，從西方隻要利益、不要國土的夢幻中醒了過來。
人們公認，甲午戰爭是中國士大夫普遍覺醒的轉折。這個轉折促進了學習西方和日本的熱潮的到來，要求變革的呼聲日見其高，其中聲音最響的是來自廣東的一群士大夫，他們的代表人物為康有為和梁啟超。不過，講求西學呼籲變法的人們實際上並不隻有這群人，在北京，在東南沿海，這樣的士大夫還有很多。使變法成為潮流，最後影響到中樞，應該是這些人共同努力的結果。
麵對亡國的威脅，清朝最高統治者不可能無動於衷。事實上，甲午戰爭後，無論是光緒帝還是西太後，都感到了亡國的危機，也意識到了變革的必要性（光緒的態度已是眾所周知，其實西太後當時也多次表示，馮桂芬的《校邠廬抗議》寫得好）。清朝皇室傳統的責任感，不僅作為皇帝光緒有，作為太後的那拉氏也有。當然，具體怎麼變，他們並不清楚。我們應該承認，盡管國家危亡，但不願意變法的人還相當多，中國曆史上，從來就不缺乏因循苟安之輩，一個王朝到了晚年，這種人就更多。不過，到了這個時候，這些人已經不能像19世紀60年代那樣推出自己的領袖，甚至連像樣一點的反對變革的說辭也拿不出手了。
當時的中國可以說是百弊叢生，太平天國之後的地方導向的改革，雖然使中國出現了某些新的因素，但沒有使中國出現新的中產階級，更沒有觸動舊的政治體製，反而因新舊轉換導致體製上的摩擦和裂痕，舊官僚係統的狀況不但沒有因改革而改善，反而更加惡化。賣官鬻爵已經製度化，人們在買官之後，還要買缺，買了缺之後，還要買排隊的位置。一個官缺，至少有幾十甚至成百上千個人在候補。買官的錢，隻有少量歸入國庫，其餘的都被當事者中飽私囊。作為維護王朝統治的核心製度，科舉製也已經退化，不再能勝任官僚製選才和更新的需要。經濟狀況也是如此，原來的官督商的工商業，日益暴露出官方幹預的弊病，經營逐步惡化。對日巨額賠款，又使中國背上了數額龐大的國際資本的高利貸。可以說，中國已經到了一個非改不可的關頭，然而改革的條件卻相當不好。
不僅如此，當時中國的變革，還存在著一個巨大的隱憂，就是最高權力的二元結構。西太後是中國的實際統治者，已經牢牢把握最高權力35年。但是，她的掌權卻不具有充分的合法性，隻是因為倫理結構和體製之間不可避免的縫隙，才使得一個女人變成了中國事實上的皇帝。為了繼續做這個事實上的皇帝，在她親生兒子同治死的時候，她居然甘冒家族之大不韙，不為同治立嗣，選擇了與同治平輩，年僅4歲的光緒作為養子繼任皇帝，為的就是能夠繼續垂簾聽政。但是，這種舉動，還是引發了一場政壇風波，一個昔日的言官吳可瀆竟然以死相諫，西太後費了很大力氣，才平息了這場風波。然而隨著光緒的長大成人，朝廷上下，要她歸政的壓力越來越大。光緒1889年親政之後，不僅朝廷輿論，甚至連懦弱的光緒自己，也指望著早日執掌大權。可是，盡管住進了頤和園，西太後卻並沒有放棄權力，依然在遙控朝政。結果，甲午戰爭的失敗，人們批評的矛頭也依然指向西太後。不僅言官說三道四，就連舉足輕重的地方大員劉坤一覲見時，也委婉地批評她不該信任宦官。
在這種情形下，西太後隻能再放一點手，一任光緒在前台執政，包括主持變法。後台的西太後雖然把握著最高權力，可是光緒畢竟是合法的統治者，所缺乏的隻是經驗和事功。如果變法成功，那麼光緒所缺少的就自然得到了補足，而西太後再繼續控製權力的可能性就會喪失。
在傳統政治結構裏，權力是使政治人保持鮮活的春藥，在中國曆史上，罕有在世的皇帝肯放棄權力和平移交的人，凡是做太上皇的，不是被逼無奈，就是名讓實不讓。西太後實際上等於是一個做了35年的皇帝，讓她在有生之年放棄權力，在傳統政治的視野裏，的確是件難事。西太後雖然是個精明而且擅長權術的統治者，但畢竟受教育不多，她的知識基本上是她所喜歡的民間戲劇給予的。她不僅有一般富貴女人所有的惡習，貪求功利，而且眼界狹窄，隻有粗鄙的戲劇意識，所以，指望她在清朝政治的轉折中有更好的表現，應該屬於意外之想。
不幸的是，中國第一次自上而下的中央變法，就發生在這樣扭曲的政治格局之下。
2．變法的製度意義
戊戌變法期間真正變製內容其實並不多，大體上，我們可以將變法百日內所推行的變革內容分為這樣幾類，一是機構裁並。在中央，是將原本就屬於機構闌尾的各個監、寺如詹事府、太仆寺之類的機構裁撤。在地方，則是將本來就沒有什麼用處的漕運、河道總督裁撤，把與督撫同城的巡撫裁撤。二是獎勵民間發展資本主義工商業，打破了原來對民間工商業的政策限製。三是以新的行政思路，修改各個中央機關的辦事規則。四是廣開言路，鼓勵臣民直接上書給皇帝，突破了原來隻有四品官才有資格給皇帝直接上書的限製。五是教育改革，設立京師大學堂，第一次在京城設立國立西式最高學府，與從前的同文館有本質不同。同時，鼓勵民間興辦新式學校。六是科舉改革，廢除八股文，改試策論。最後一項也許是變法中影響最大的舉措，牽扯到最廣大的農村知識分子的利益。然而就是這樣足夠溫和的改革，也在某些既得利益集團中引起了強烈反應。機構的裁並，尤其是河督和漕督衙門的裁撤，使得一大批借此謀生的旗人喪失了牟利之所，激發了旗下政治中最為惡劣的風潮，而本來就不甘心失去權力的西太後，在旗人的哭訴和鼓動下，對變法日益反感。
從表麵上看，戊戌變法跟傳統意義上任何一次規模較大的變法似乎沒有什麼不同，尤其是其中的官製變革，實際上都是清朝政府早就應該改而沒有改的，即使最為“激進”的廢八股之舉，也是士林輿論呼籲了多年的，人們早就有思想準備。這種變革，按說沒有突破西太後的底線，就是國內大多數偏於保守的士大夫，也是能夠接受的。真正令西太後不能容忍的是變法過程中出現的另外兩個因素。
首先，令西太後周身不快的是光緒的另起爐灶之舉，即所謂開懋勤殿和設立製度局。西太後明白，雖然這些新設的機構名義上隻管改革，但倘若真的設置了，就等於另立軍機處，原有的機構就會被架空。舊係統是她的，新係統是光緒的，隻有通過舊係統她才能夠從中駕馭，如果新的取代了舊的，自然也就意味著她對朝政的控製不複存在。加上光緒借口阻攔臣民上書，未經她首肯撤掉了禮部六堂官的職，在軍機處摻沙子似的加上四小軍機，因此西太後有理由認為，光緒的奪權行動已經提前到來了。
其次，雖然變法動靜並不大，但朝野上下的維新派所造的變革聲勢可不小。雖然朝中變法連行政改革都談不上，但《時務報》關於開議會的呼聲已經甚囂塵上，讓士大夫家喻戶曉了。一些易服剪發的社會變革議論，康有為自命聖人的托古改製的輿論鼓噪，都過分地刺激了保守士人和朝官的神經。不過真正讓西太後感到憤怒的是這些變法輿論製造者們賣力的揚帝抑後的鼓噪。康有為等人當時對政治有一種從傳統繼承下來的道德慣性，把變法的希望，全數壓在並沒有實權的光緒頭上，屢屢建議光緒“乾綱獨斷”，明顯要排斥女主當政，結果是越發刺激了權欲甚重的西太後。
其實，真正令變法迅速失敗的，還是那不幸的帝後二元權力結構。隻要西太後不肯放棄權力，而且又無法直接主導變法，那麼變法的失敗就是不可避免的。隻不過失敗的形式可能會有所不同罷了。變法最終以激烈暴力對峙的形式失敗，西太後發動政變，事實上對於清朝和西太後本人都是一個悲劇，戊戌政變的結果，使得西太後和朝廷政策不可避免地向後轉，趨向反動。一連串向後轉的大動作，不僅違背了原先現代化的初衷，而且不可避免地與西方列強發生衝突。在手裏沒有多少牌可以與西方對抗的情況下，最後竟然利用義和團的迷信與西方對抗，圍攻使館，與列強宣戰，無端地使國家陷入更大的災難之中。
當然，戊戌維新對於中國製度變革並非沒有意義。從舊營壘中分裂出來的士大夫，經過幾年辦報、結社和辦學的經曆，畢竟在中國第一次演練了西方政治的某些過程，也經過了一場前所未有的思想啟蒙。他們第一次知道了什麼叫做開會，什麼叫做表決，什麼叫做議案。康梁維新，雖然沒有戰勝中國頑固勢力，但卻在思想上啟蒙了千千萬萬青年知識分子，使他們變成了思想上的康黨。戊戌後的反動雖然黑雲壓城，但向往變革卻成為此後的潮流，任誰人也阻攔不了。隻是，經過戊戌政變和庚子年的反動後，不僅中國自我改革的政治經濟環境變得過於惡劣，而且清朝政府經此反複，犯下大錯，曆史留給朝廷的合法性空間也很小了。