一、郡縣製的最終確立
西漢開國，由於對秦朝教訓皮相的理解，認為不分封宗親是其早亡的一個原因，皇室受到威脅時，沒有宗室相助，孤立無援，所以，劉邦建國以後，部分地恢複了封建製，除了不得不分給反項（羽）政治同盟一些國土之外，將大片的土地分封給宗室親族。西漢初年的疆土，有約2/3是分封的，剩下的1／3依舊實行郡縣製。然而，在西周那樣的宗法製度已經不複存在的情況下，恢複封建製，哪怕是部分恢複，都是王朝的敗筆，因為這種間接統治的分封製，在本質上是與大一統帝國格格不入的。此後，劉邦和他的子孫們為了糾正這個錯誤，整整花費了四代人的工夫。
在劉邦、呂後的時代，王朝主要的精力用在了削平異姓王上。由於楚漢相爭時代滅楚聯盟的緣故，劉邦在開國之初，不得不把一部分國土封給一些聯盟性質的“功臣”，但是他在封疆伊始，就將這些異姓王國視為王朝最危險的潛在威脅，以各種非常手段，先後將這些異姓王滅掉。事實上，無論韓信、英布等人是否有反叛之心，他們的被滅是否有冤枉的成分，被鏟除都是他們必然的命運，除非他們先下手，顛覆劉家王朝。從政治格局的情勢而言，這些王國不滅，早晚都是中央王朝的不穩定因素，臥榻之旁有他人酣睡，自然會讓做皇帝的席不安眠。實際上，劉邦並沒有濫殺功臣的特別嗜好，蕭何、張良、曹參、陳平一千人腦袋都好好留在項上，而韓信等人的冤死，很大程度上由於他們有封國、有軍隊，其罪更多的也是所謂的懷璧其罪。
進入文景時代，同姓王國成了最大的麻煩，賈誼的“眾建諸侯少其力”的策略，實際上已經打動了漢文帝的心，隻是那時削藩的步子邁得比較小而已。景帝時晁錯的削藩之策，雖然導致了七國之亂，卻是朝廷的削藩和諸侯的衛藩之間鬥爭的必然結果，朝廷的勝利，使得削藩進程大大推進，七國被削之後，對其他諸侯的控製也得到了加強。武帝時，推恩令的推行，使得幾乎所有的諸侯國都被削得很小，與郡相當，甚至還小，諸侯再也沒有能力反抗朝廷。而附益法的推行，則進一步架空了諸侯，將王國所有的權力都交給了朝廷派去的相，而相直接聽命於皇帝。至此，諸侯國跟郡實際上已經沒有任何區別，所以那時的奏章，就將郡國並稱，到此，郡縣製取得了完全的勝利。
二、皇帝製度的健全與完善
漢朝代秦而起，以反秦政為號召，但承襲的卻是秦朝的製度。劉邦打敗項羽之後，直接襲承秦始皇始創的皇帝製度，自稱為皇帝。顯然，皇帝這個囊括三皇五帝的名號，能最大限度地滿足劉邦的虛榮心。皇帝製度經過漢朝的修補和完善，初具規模，為後世所遵循。由於秦朝二世而亡，典章製度大多失傳，因此我們難以完全確認哪些製度和稱謂是秦已經有的，哪些是漢朝首創的，但漢朝對皇帝製度有所修補是可以肯定的。所以，隻能籠統地將秦漢的皇帝製度在此處加以完整的介紹。
1．名號
名號是製度的要件，劉邦采用皇帝作為自己的名號之後，皇帝以及相關的稱謂也就豐富起來。皇帝自稱為“朕”，臣子稱之為“陛下”，所在曰“行在”，居處曰“禁中”，所至曰“幸”，所進曰“禦”，皇帝的大印叫“璽”，辦公處曰“省中”，車駕曰“乘輿”。皇帝的命令則分為四等，一日策，用於冊封諸侯王和任免三公；二日製，用於發布重大法令；三日詔，用於發布日常公告；四曰敕，指一些特殊指令。皇帝的正妻曰皇後，父曰太上皇（這可以確認是劉邦首創的），母曰皇太後，子曰皇子，皇子被選為儲君（繼承人）則曰皇太子，皇帝的女兒曰公主，孫曰皇孫。這些稱謂，一直為後世所通用。
2．後宮製度
秦始皇後宮嬪妃達萬人以上，後宮製度理應在秦朝已經確立，但由於文獻的缺乏，其內部的架構和等級、名號已無從考察。漢初，劉邦的後宮除皇後之外，有夫人、美人，以及良人、八子、七子、長使、少使等稱號的嬪妃（包括宮女）。後經多代增益，至漢元帝演變為：昭儀、婕妤（音魚）、經娥、傛華、美人、八子、充依、七子、良人、長使、少使、五官、順長、無涓、共和、娛靈、保林、良使、夜者。第一等的昭儀爵位與諸侯王相等，位比丞相，下等的無涓以下也等於百石之官。不過，宮內的官爵都是虛名，所有的等級待遇都隻能在禁中的咫尺之地展示，沒有絲毫的政治權力。隻有漢代的皇後有所不同，可能是由於那時男女之大防還沒有後來那麼森嚴，女子地位還比較高，號稱母儀天下的皇後，還可以擁有自己的官署，皇後不僅與皇帝一樣，參與對天地、宗廟、眾神和四時的祭祀，而且在名義上也要參與某些國家事務。所以，皇後所在中宮設有一個機構，有一係列的官吏。秦朝的中宮官見於記載的有兩種，一是詹事，二是將行。西漢時中宮官有詹事（又名中少府），負責宮中事務；將行（不久改為大長秋），負責對外事務；中太仆，管車馬輿服；中宮衛尉，負責皇後的警衛。他們之下各有令、丞以及宦官和士兵。在西漢，皇後的屬官還由正常人擔任，到了東漢時期，由於儒學的流行，男女之隔開始講究，中宮官被裁並，主要負責官員隻剩下了大長秋一個，而且所有官員均由宦官擔任。
相應地，漢代的皇太後不僅有自己的宮殿，還有自己的官屬，主要官員有三：一是長信詹事（因太後居長信宮故得名，景帝時改為長信少府）、太仆和衛尉，以及下屬的令丞。漢代號稱以孝治天下，所以太後三卿地位要比皇後官屬要高。由於女人往往比較長壽，一代的太後沒有死，第二代的太後又出來了，漢哀帝時有四個太皇太後和皇太後，因而設置了四套官屬。與皇後官屬基本是擺設不同，當皇帝尚幼，太後掌權時，皇太後身邊的官員往往會很有實權。
3．東宮製度
東宮製度就是皇帝預先確定繼承人，即預立太子、配備官屬的製度，因太子所居被稱為東宮而得名。東宮製度的核心是皇位的繼承。曆來，繼承製度有父死子繼和兄終弟及的兩套慣例。秦得天下，秦始皇進一步確立父死子繼的原則，但由於對自己壽數過於自信，生前沒有預立繼承人，結果在出行中突然死亡，趙高乘機擁立秦二世胡亥，害死長子扶蘇，釀成帝製曆史上的第一次繼承風波，恰恰這個繼位的人，在曆史上又是公認的無能，加速了秦朝的滅亡。鑒於這個教訓，漢高祖劉邦尚在楚漢相爭之際，就預立長子劉盈為太子，以穩定人心。事實上，預立太子，確立東宮製度，用當時人的話來說，主要是為了宗廟社稷，穩固國本。就是說，預先確定繼承人，防止覬覦皇位產生的風波，以便最大限度地減少因權力交接而導致的政治動蕩。
東宮製度由三個部分組成，一是繼承原則，二是師保體係，三是東宮屬官。兩漢實行的繼承原則，在名義上是傳子基礎上的嫡長製，奉行子憑母貴的慣例，以嫡長子繼承皇位。但是，實際實行起來，由於各種原因，例外太多。據統計，在兩漢除開國皇帝以外的20個皇帝中，隻有6人是以嫡長身份入繼大統的。但無論什麼身份，多數繼承人都有過預先做太子的經曆。太子是王朝的繼承人、未來的皇帝，所以，他們的教育必須得到非常的重視。據《通典》記載，早在商周時代，太子就有師保（《通典》卷30），漢代的太子配有太子太傅和太子少傅，作為太子日常教育的師傅，負責太子的品行培養和知識傳授。兩漢太子的師傅，一般都選那些老成有德之人擔任，多數是所謂的碩儒，很多人出身五經博士，或者是現任的博士。漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術”以來，儒者擔任太子師傅成為一種慣例，皇帝還額外地派些五經博士為太子講經。太傅和少傅手下，分別有門大夫、庶子、洗馬、舍人等屬官，負責協助師傅的教育工作。除師保之外，東宮還配有負責日常事務的官署，主事者為詹事，其下有令、丞、仆若幹，這些官員都是太子的屬官，為太子服務。在某種意義上，這一套官製也是一個微型的政府，好讓太子練習政務。
擔任太子的師傅和屬官，就當時而言當然沒有什麼權力，但由於太子是未來的皇帝，所以，凡是擔任過太子屬官的人，尤其是當過太子師傅的，待到太子掌權以後，仕途的前景都相當好，從前的師傅後來位列三公者不在少數。後世幹脆發展成這樣一種傾向，即太子師傅由那些德高望重的老臣、重臣兼任，一方麵讓這些重臣跟儲君掛上關係，以確保其地位；一方麵皇帝則是用太子的師傅這種名義來酬謝重臣，讓他們擁有皇帝兒子的教師的名義，以示禮敬，一是為了拉近關係——變成準自家人，二是使其地位也變得非同一般，皇帝兒子的老師，連皇帝也必須加以禮敬。但太子實際的教育，卻不一定由他們來承擔，太子的傅、保，部分地成為了皇帝酬功的虛銜。
預立太子、安排東宮製度，本意是使權力的交接傳遞更加順暢，減少動蕩，但在實際運作中，預立太子之後往往又會導致另一種矛盾的產生。當太子已經成年，而老皇帝遲遲不肯故去的時候，事情往往會變得微妙起來，一個想要早日接班，一個卻當仁不讓地戀棧，這時老的往往猜疑心要加重，而小的野心會加大，如果有人從中挑撥，那麼很容易就會發生父子相爭的悲劇，漢武帝時的衛太子和武帝之間的衝突，就是一例。不僅如此，由於東宮之設，無形之中使在皇帝之外出現了另一個隱形的但卻是未來可期的權力中心，各種勢力為了在未來占據有利的位置，不僅紛紛介入確立太子的過程，都想讓與自己親近的皇子成為儲君，而且利用各種途徑對太子施加影響，而繼承製度名義上的原則與實際操作的分離，也給了各種勢力可乘之機，為權力交替增添了變數。因此，圍繞著繼承問題，廢立風波幾乎無休無止，演出了一幕又一幕悲喜劇。
漢武帝晚年，迷信方術，其寵臣江充與衛太子（衛皇後所生）關係不好，生怕漢武帝死後太子即位對他不利，所以謊稱太子以巫蠱害皇帝，企圖使皇帝早點死去，好繼承皇位。漢武帝聽信讒言，令江充掘東宮尋找證據，於是逼得衛太子起兵反抗，殺掉江充，父子之間長安城一場血戰，最後太子被迫自殺，死後被諡為戾太子。
4．宦官製度
宮廷裏出現閹割了的男人，恐怕在中國曆史很悠久，據說早在商朝就已經有了。恐怕對於非基督教的東方民族而言，也是一個共性的現象，在古代的埃及、印度和土耳其的宮廷裏，都有閹人的身影。換言之，凡是實行多妻製的古代國家，為了滿足帝王私欲，都可能實行宦官製度，既滿足伺候自己和眾多配偶的需要（如果僅僅用宮女，體力不夠），又保持帝王性方麵的獨占的地位，也可以說，宦官或者說閹官的產生，是東方專製王權體製的一種衍生物。
宦官的來源有多種，一是源於宮刑，漢時宮刑可以代替死刑，受了宮刑的往住就被安排進宮做宦官，比如司馬遷因替李陵說話而得罪，又沒有錢贖罪，接受宮刑之後，進宮做了中書令。二是源於進獻，有些地方的人家，為了討好皇室，將男孩從小閹割進獻宮廷。三是源於俘虜，朝廷在與某些叛亂群體和少數民族作戰時，俘虜的對方半成年人，往往將之閹割，送進宮來做宦官。
然而，宮裏有閹人是一回事，將這些閹人安排官職、設立相應的機構直至衍生成一種製度則又是一回事，這需要一個相當漫長的過程。一般來說，帝王集權程度越高，宦官的地位也就越高，到了戰國時期，宦官的作用已經很搶眼了，地位也相當顯赫，某些著名的曆史人物的發跡，往往都與宦官有著密切的關係，比如商鞅、藺相如，其出人頭地均緣於宦者的推薦，藺相如甚至還是宦者的門客。秦朝的趙高，將戰國以來的宦者的威風發展到了頂點，居然可以左右皇位，讓權術大師、丞相李斯也保不住吃飯的家夥。但是，這些宦者的地位與權勢往往是通過他們跟君主特殊的個人關係獲得的，直到西漢，宦官還不能形成一個係統，更談不上在政治權力的格局中有一席之地。西漢雖然宮裏的中朝官權力逐漸增大，但中朝官往往兼用正常人，尤其是權力集中的尚書台，多為士人的領地，其他如皇帝侍從，也基本上要找士人，所以，宦官一時還難以憑借權力而形成係統，特別是形成影響政局的勢力，有些具有權勢的中朝官職雖然也任用閹人，但經常是由那些犯了過錯的前士人擔任，如司馬遷因李陵得罪，受宮刑之後就擔任過中書令（尚書台首領，用正常人叫尚書令，用閹人叫中書令），但這些人無論在思想上還是在行為方式上，實際上依然屬於士人。
進入東漢以後，事情發生了變化。首先是尚書台過於龐大，已經成為準外朝的官僚機構，特別是太尉領尚書事之後，尚書台幾乎變成了另一種意義上的相府，隻不過是跟皇帝關係過於密切的相府，等於是將原來中朝官的一大部分職能分離了出去。其次，鑒於西漢末年王莽篡位的教訓，新朝有意在製度安排上裁抑外戚，間隔內外，所有的皇後和皇太後官屬都換成了閹人。同時，由於東漢經學大盛，禮教的講究，官方對於道德教條的刻板強調，使得男女之防日見其嚴，逐漸地皇宮裏難以見到正常人，內廷近侍悉用閹人，原來士人和閹人兼用的中常侍、黃門侍郎等侍從官職，都歸了宦官。如此一來，勢必導致宦官人數的增加，進而導致其機構的擴張和完善。然而，真正導致宦官形成氣候的，還是因為東漢自第三個皇帝漢章帝以後，絕大多數君主都是幼年登基，這勢必導致那些年紀輕輕的太後當政，而年輕的太後們礙於禮教，不得不依靠宦官來交通內外，於是，宦官勢力進一步增加。更進一步，由於太後稱製往往會引起外戚的專權，當小皇帝長大以後，為了對抗跋扈的外戚，對於從小生長在深宮裏的他們來說，似乎值得依賴的人隻有身邊的宦官。宦官是他們的玩伴、是他們的保姆、也是事實上帶他們成長的父母，他們想要從跋扈的外戚手裏奪回權力，可以依靠的首選隻有宦官。在依靠宦官剪滅外戚之後，宦官則因功而成為主宰朝廷的勢力。經過幾番的促進和強化，終於釀成了東漢末年的宦官專權，雖然後世王朝都痛恨東漢的宦官之禍，但宦官製度的基本模式也由此奠定。從此以後，無論統治者如何抑製和防範，宦官作為一種製度性的勢力或者說危害始終存在。
東漢桓帝年間，外戚梁冀專權，在梁太後和梁後相繼死後，漢桓帝依靠中常侍單超、具瑗等宦官首領，謀劃剪滅梁氏。延熹二年（159年）八月丁醜，具瑗率領千餘禁軍，突然包圍梁府，逼得梁冀自殺，宦官將梁家宗親無論男女老幼統統殺掉，與梁冀有牽連的朝臣和地方官被處死者數十，被罷免者三百餘人。單超等五人因功被封萬戶侯，連小黃門劉普等人也被封為列侯。從此，外戚專權被宦官專權所取代。
三、官僚體係
漢朝承襲了秦朝龐大的官僚體係，建構了從中央到地方的金字塔式的等級官製，作為處理國家政務、特別是行政事務的工具。漢朝的官僚係統雖然基本依照秦朝的框架，但其繁複程度明顯加大，從一開始就存在著兩種形式的科層化跡象。一種是國家治理的結構；一種是皇帝家事管理結構。官僚的人員構成，在秦朝的時候還存有貴族公子的痕跡，出將入相者，大抵是六國的貴族後裔，但是，經過秦末的戰亂，漢朝新起的權貴，大多出身卑賤，官僚製進一步趨於平民化。
漢初諸臣，隻有張良出身最貴，係韓國丞相之子。其次則張蒼，秦禦史；叔孫通，秦待詔博士。蕭何、曹參為縣小吏，任敖為獄吏，周苛為卒史，傅寬為魏騎將，申屠嘉為材官，其餘陳平、王陵、陸賈、酈商、酈食其、夏侯嬰等都是白丁，樊噲是殺狗的，灌嬰是販繒（一種絲織品）的，婁敬是拉車的。（趙翼：《廿二史劄記》卷2）
1．外朝官
兩漢的官吏大體上可以分為外朝官和中朝官兩個係統。所謂外朝官是指在宮廷外辦公的官員，中朝官是指在宮內辦公的官員，顯然，一部分的中朝官屬於宦官。
在漢朝之初，絕大多數官員都屬於外朝官，外朝官幾乎等於官僚體係的代名詞。詳細說來，外朝官又分為中央和地方兩部分，中央又可以分為丞相三公體係和九卿與列卿體係兩部分。丞相三公分管行政、監察和軍事，但實際操作中權限又互有交叉，九卿和列卿按理屬於丞相三公所屬的各有分工的部門，但實際上大多是配屬皇家和宮殿的官員以及各自的衙門，隻有主管刑獄的廷尉和主管賦稅的大司農（秦時為治粟內史）的職責，與丞相府有交叉。在這裏，首先大致介紹中央官。
（1）丞相、三公體係。
丞相是秦漢從戰國承襲下來的官製。戰國時期的相，權力不僅大而且範圍廣，有時甚至可以充當將軍擔任出征軍隊的指揮。秦漢的丞相也承襲了這一特點，責權重而且管得寬。西漢初年，丞相與秦時一樣，屬於三公之首，主要負責行政事務，但實際上往往無所不管，既要負責日常的行政事務，又可以管官員的任用以及賞罰，甚至在特殊情況下可以對犯法的官員先斬後奏，有的時候還參與軍事行動的指揮策劃。相府是中央政府中最龐大的機關，各種屬員長史，司直以下曹、掾動輒數以百計，各有分工，在某種意義上類似於我們今天的國務院。隻是這個“國務院”不包含各部（九卿與列卿），而且所有的屬員都是丞相自己挑選任命的，隻對丞相負責。“政府”一詞的古義，就是指丞相府。三公的另外兩位情況有所不同，禦史大夫主管監察，但與丞相一同開府，各立門戶，實際上也是什麼都管，從一般的行政到領兵出征。而且在某些能力奇強和比較霸氣的人任此職時，權力甚至要超過丞相，如漢武帝時有名的酷吏張湯任禦史大夫時，“丞相取充位，天下事皆決於湯”（《漢書》卷59《張湯傳》）。西漢初年，丞相、禦史大夫並稱二府，權力很大。隻有太尉相對來說要清閑一點，名為朝廷的最高軍事長官，但實際上隻是皇帝的高級軍事顧問而已。除了總理國家事務外，漢代的三公還有一個特殊的職責，那就是調和陰陽，使國家風調雨順。如果出現大的災害，按例三公、尤其是丞相要自請免職。調和陰陽職責的背後，是朝廷對農業生產的高度重視，同時也反映了以董仲舒為代表的今文經學的某種理念，即自然現象是跟人事活動具有相關性，人事可以引起天象的變化。
西漢時，丙吉為丞相，一次行長安道上，遇見有人鬥毆，傷及人命，丙吉置若罔聞。然而見有牛臥在地上喘息，卻連忙跑過去對牽牛人問這問那。從人不解，說有人鬥毆出人命了你不管，見個老牛喘息卻問長問短，是什麼道理？丙吉答道：鬥毆之事，自有地方官和廷尉管，宰相負有調和陰陽之責，今方陽春，半即喘息，有陰陽不協之嫌，怎麼能不問呢？
自漢武帝以來，為了加強自身的權力，皇帝逐