建一座宮殿，換一個地方，能起到調整製度的作用嗎？這還要從唐朝皇城和宮城的布局說起。唐代長安城和洛陽城都有宮城和皇城。宮城在北，皇城在南。宮城為皇室居住之所，皇城為執政官署所在地。宮城的皇室控製皇城的政府，皇城的政府則統治包括外郭城在內全國各地以及和域外的交往。這樣的安排布置雖非隋唐兩代首創，隋唐兩代卻也有所增益。前代宮署之間，往往雜有民居，隋文帝以為不便於民，於是皇城之內唯列府寺，不使雜人居住，更顯得統治的威嚴。
唐中樞三省並立，中書、門下掌管皇朝政令的製定和頒布，尚書則司執行。職務不同，三省的衙署也就不必皆在一處。長安城內的尚書省在皇城承天門街之東第四橫街之北。門下外省和中書外省分別在承天門街之東第二橫街之北和承天門街之西第二橫街之北。門下省和中書省實際上是在宮城之內太極殿前的東西兩側。而太極殿則為帝王聽政視朝之所。門下省和中書省設在這兩殿之前。
大明宮建成後，大明宮稱為東內，宮城稱為西內。實際上大明宮已取代宮城成為皇朝政治重心的所在。當大明宮未建之時，每當萬國朝貢使者、“四夷”賓客覲見之時，帝王在宮城太極殿前的承天門受禮。大明宮成為政治重心後，這樣的朝儀也就轉到大明宮含元殿。王維的《和賈舍人早朝大明宮》詩有句：“九天閶闔開宮殿，萬國衣冠拜冕旒”，顯示大明宮一派雍容大方的景象。
這次移宮的最大一個改變就是中書、門下兩省不再在禁內，宰相議政和兩省處理奏章等，都已被攆到了禁外進行，這是唐代中樞結構的一個重大改變。這樣，宰相的權位大為降低，皇權得以擴張。
從武則天移宮，可以看出她調整製度的一個大思路——在國家大政方針的決策上，削弱宰相的參與權力，把謀議從外朝轉入內廷，即權力的由外向內收攏。這種思路和做法，在高宗去世後，武則天仍繼續運用，於弘道元年（公元683年）移政事堂於中書省。
唐太宗在位時，為了保證君權的專斷，又防止因專權而害政，並防止臣下間為爭權而誤國，完善了三省分權製。由中書省出旨，尚書省奉行，門下省封駁，類似於決策、執行、監督。一切重大政務“皆委百司商量，宰相籌劃，於事穩便，方可奏行”，表狀在奏達皇帝之前，要經過宰相的審議籌劃，皇帝隻是批準或否決，否決之後仍然要由宰相大臣或皇帝與宰相大臣一起商量處分，皇帝並沒有獨立於宰相之外的決策機構，君相在決策程序中處於一種一體化的格局之中。
武則天時期，隨著國家新事務的不斷出現，百官上於皇帝的議、表、狀等論事文書大量增加。中樞體製發生了重大變化，就是由宰臣總括百官所議上奏。在這裏，宰相對百官的議狀沒有參謀籌劃權，隻是彙總，經過中書省進奏交由皇帝裁決。宰相在議政決策方麵的權力大為下降。
出現這種變化的原因，一方麵是由於在國家體製的轉型時期，麵對紛繁複雜的形勢，需要更加集中的權力；另一方麵，也與武則天爭奪決策控製權有關。顯慶五年（公元660年）十月，“上初苦風眩頭重，目不能視，百司奏事，上或使皇後決之”。這是謀議轉入內廷參決的開始，也標誌著皇帝與宰相在決策程序上開始分離。其後，隨著高宗的身體每況愈下和武則天在政治上的成熟，武則天以皇後的身份直接參與政務的裁決，形成了“百司表奏，皆委天後詳決”的局麵。但是，武則天不滿足於此，她是個威權獨斷的人，不能容忍宰相分割君主的權力。她要進一步調整製度，完全控製宰相。
三省製下，門下省因為審駁奏抄，與尚書省的關係較為密切，而中書省因為起草詔敕，與皇帝關係較為密切。隨著國家事務的增加，同時也是出於武則天控製朝政的需要，皇帝專權的加強成為必然，而皇帝在決策上權力的集中，自然使得中書省的重要性提高。
弘道元年（公元683年），高宗去世後，裴炎由侍中遷中書令，認為中書令執掌首席宰相的權力，宰相府署政事堂應設在中書省，於是政事堂移至中書省。中書令在政事堂中居於主導地位，破壞了三省之間的製衡機製。