城市扶貧與可持續生計
城市居民最低生活保障製度的建立，對於構築一個綜合性的城市反貧困體係的重要性是毋庸置疑的。在這項製度得到調整和改進之後，必然會在中國城市的社會、經濟生活中發揮出更大的作用。但是，我們也應該認識到，最低生活保障製度為其救助的對象提供的僅僅是最起碼的生活保障，同時，這項製度的被動的保障方式——在一個城市居民及其家庭已經陷入貧困時才施以援手——並不能使其救助的對象最終擺脫貧困的困擾。然而，如果要花更多的納稅人的錢為救助對象提供更多的保障，又顯然會影響效率。所以，城市反貧困的最終出路還是在於就業，在於使每一個城市居民及他們的家庭擁有他們自己的“可持續的生計”。
在過去的10年中，當我們強調把最低生活保障製度的建設放在第一位的時候，是因為我們沒有這項製度，或者是我們已經有了這項製度但還不健全、不完善，這項製度所發揮的作用距離我們的期望還太遠。同時，中國的失業浪潮和就業形勢給整個社會帶來了太大的壓力，社會保險網又是漏洞百出而且不能在短時間內修補完善。於是，我們唯一的選擇是抓緊時間，編織一道“最後的安全網”，先保證所有的城市居民在遭遇收入中斷或喪失的危機時，不至於處於貧困無助的境地。
如今，我們的“最後的安全網”已經基本織就，在2001年已經承載了1200多萬城市貧困人口，這些貧困家庭的最起碼的生活必需品得到了保證。在此基礎上，我們就要繼續前進，促進就業和治理失業，用城市扶貧、用發展“可持續生計”來使我們這個社會最終走出困境。
一．概念框架
在這一章中，我們主要提出兩個概念：“城市扶貧”與“可持續生計”。
城市扶貧是我們早就想向中國社會提出的一個口號，毫無疑問，它來源於我們已經開展了十多年的變“輸血”為“造血”的農村扶貧。然而，開展城市扶貧的前提是我們得承認中國城市中也存在著貧困問題，而正因為這個前提在很長時間內都沒有得到政府和社會的認可，所以這個概念也隻能在一個小圈子裏討論。
有農村扶貧為先例，城市扶貧的含義自然是不言而喻的，就是政府和社會用政策、用資金和其他必要的手段，幫助城市中有勞動能力的貧困群體改變和重建他們的生產方式與生活方式以創造更多的就業機會，從而使他們與他們的家庭獲得可持續的生計。
“可持續生計”是上個世紀最後10年中在國際上流行開來的一個概念，在1995年社會發展峰會上通過的《哥本哈根宣言》中是這樣表述的：“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產性就業和工作，獲得可靠和穩定的生計”。納列什·辛格和喬納森·吉爾曼在《讓生計可持續》一文中指出：“消除貧困的大目標在於發展個體、家庭和社區改善生計係統的能力。”
將以上兩個定義綜合起來，我們可以從以下幾個方麵去理解：
1．政府和全社會都應該以積極的眼光看待城市中的貧困群體，絕對不要把他們看成是社會的負擔，而是依然要把他們看作是寶貴的人力資源，相信他們能夠通過自己的努力去創造適合自己的就業崗位，從而獲得可持續的生計。
2．中國社會目前缺少將近1億個就業崗位（包括城鎮和農村），因此光靠政府來提供肯定是難以滿足需求的。現在常常強調由政府來“安排”或“安置”就業，實際上仍然沒有走出計劃經濟的思路。對城市中的貧困階層而言，勞動力配置市場化並非僅僅指的是靠打工出賣勞動力，還應包括以自謀職業（自由職業或自雇）的方式直接走向市場。而且，前者常常表現出向下流動的特點，而後者才是向上流動的亮點。所以在城市扶貧方式的選擇中，自謀職業應該放在優先的位置。
3．政府應該用優惠政策鼓勵失業群體去自謀職業，自己創造適合自己並且可以長期或者較為長期維持下去的有收入的就業崗位，從這個意義上說，中國需要造就一大批以“養人”為目的但又有自我們生存和發展能力的“飯碗型”的小型經營實體。這可能就是有中國特色的城市居民中的“可持續生計”的概念。中國的服務市場尚有太多空白有待填補，隻要肯動腦筋，就會有收獲。對於自謀職業，政府和社會要給予一定的資金支持。在農村扶貧中已經見到成效的“小額貸款”方式可以嫁接到城市扶貧中來。
4．城市扶貧是處於城市大環境中的扶貧，所以農村扶貧的經驗一定不能照搬到城市中來。目前，在城市中有生命力的應該是民營和個體性質的小規模的經營活動，在產權方麵一開始就要明細。政府在資金方麵可以給予資助或貸款，在一般情況下，不要再投資搞變相的“準國營”與“準集體”（實際上現在可能已經有這樣的苗頭，主要是經辦的政府或準政府機構有這方麵的積極性）。但是這樣做的結果可能是使本來有能力脫貧的扶貧對象再次產生對政府的“集體性”依賴。
5．在城市扶貧中要重視社區的作用，社區建設應該與解決當前中國最迫切需要解決的問題——就業問題聯係起來。有一些貧困人士，有勞動能力但是較弱，在其他方麵的能力更是欠缺，這些人可能應該主要由社區把他們組織起來，在提供社區公益服務和家政服務方麵找到就業的出路。
二．政策建議
根據上述“城市扶貧”和“可持續生計”的定義與思路，參照國內目前已經取得一定成果的試點經驗，我們試圖勾勒一個相關社會政策的整體框架。我們將從以下4個方麵來闡述我們的政策建議：
㈠．非正規就業是解決城市就業問題的主要途徑
當我們談論中國的就業和失業問題是21世紀初的最大的難題時，我們看到了中國龐大的勞動力人口同有限的工作機會之間的矛盾。但是因為我們解決問題的思路仍然局限在計劃時代形成的政府在就業問題上大包大攬的思維定式上，從上個世紀90年代中期至今，雖然在就業和再就業方麵業已取得了很大的成績，但是仍然沒有從根本上扭轉被動的局麵。如果將政府的“安排就業”或“安置就業”比作“大兵團作戰”，以這種方式要徹底“突圍”目前看來有點難度；如果使這些需要工作崗位的群體化整為零，各自為戰，屆時，“各村有各村的高招”，各人有各人的絕活，突圍而出的可能性就會大得多。
中國社科院社會政策研究中心2001年對杭州市登記失業人員的調查給予我們很多有用的信息：
在杭州市的登記失業人員中，有50.1%的人自失業起到調查當時曾經從事過有收入的工作，有45.2%的人在調查當時正在從事有收入的工作。這些從事有收入的工作的登記失業人員的平均工資在1000元以上。
但是，調查數據也表明：這些從事有收入的工作的登記失業人員沒有簽訂勞動合同的占79.9%。同時，81%的單位或雇主沒有給他們交養老保險金，91%的單位或雇主沒有給他們交納失業保險金，88%的單位或雇主不給他們報銷醫藥費。
由於浙江省從上個世紀90年代以來社會、經濟發展勢頭甚好，在全國也是名列前茅，所以我們並不想用杭州市的數據來簡單地推及全國。我們隻是想用以上的數據說明一個問題，下崗、失業人員重新獲得工作機會的一個可能的選擇是“非正規就業”，其特點有二：其一，沒有簽訂勞動合同；其二，單位或雇主沒有給他們交納社會保險費。
在提出這個問題之後，我們有必要來關心一下現在的國際大環境：
在《人人有工作：社會發展峰會之後我們學會了什麼》一文中，伊莎貝拉·格倫伯格列舉了一些聯合國開發計劃署提供的數字，“在過去的20年中，臨時性工作在總的就業機會中所占的比例越來越大——在10個發達國家中，從事這種工作的人已經占到就業人口總數的20%。”“低報酬的臨時性工作占美國所有就業機會的1∕4。”伊莎貝拉對此評論說：“實際上，這個世界並不是走近大多數家庭‘工作穩定、收入可觀’的目標，而是越走越遠。”“隻有在烏托邦裏麵，才可能人人有工作，掙高工資”。
在費思·英內拉裏特的論文《目標：“人人共享的社會”》中專門談及“非正規經濟部門”，他給這個詞下了一個描述性定義：“術語‘非正規部門’的出現，是為了描述那種未經行政當局登記在案、也未征稅的錢貨交易，以區別於經過有關機構登記、受到管理、按章納稅的‘正規’經濟活動。”費思特別指出：“非正規經濟部門給那些處於邊緣地位、無法通過正規就業而參加主流經濟的人們提供了一條應急之道。”費思建言：“政府的一項當務之急就是要大力關注非正規經濟部門，設法把它納入正規經濟部門，但又不可因而毀掉它帶來的好處。”
在納列什·辛格和喬納森·吉爾曼的《讓生計可持續》一文中談到，在聯合國關於“可持續生計”的建議中包括：“對非正式部門做更多研究，擴大信貸範圍，更好地為非正式部門提供服務。”
目前在國際學術界，也有“美國模式”與“歐洲模式”之爭，所謂“美國模式”，就是放低勞工標準，以使更多的人能夠找到飯碗，所以美國的就業率比起歐洲來是非常低的；所謂“歐洲模式”，就是寧可丟掉飯碗，也要堅持較高的勞動標準，失業了就以政府的福利製度來保底，所以歐洲的失業率一直居高不下（10%—20%）。
聯係到中國的國情，我們采用什麼模式呢？歐洲模式看來更符合人權以及其他道德和文明的標準，但在中國是不可行的。中國龐大的人口使我們別無選擇，10%的失業率（城市、農村一起算）對我們來說，就是7000—8000萬人，以三口之家計算，其影響範圍是2億多。而且我們沒有一個像歐洲福利國家那樣的福利製度可以讓我們來“奢侈”一把。到2001年底，享受最低生活保障製度的城市貧困人口已經達到1200萬，預計2002年年中會突破1600萬，甚至達到1800—2000萬。如前所述，先給這些人一個托底的保障，是第一步，但更重要的還是要就業。
在第八章中，我們已經了解到，陷入貧困的下崗、失業人員絕大多數還是希望能夠再找到一份工作，靠勞動掙工資來養家，他們已經無所謂“正規”還是“非正規”就業。但是有兩個問題值得注意：其一，老板不給工錢或少給工錢；其二，自謀職業沒有足夠的資本，擺小攤又常常與城建或城管的政策法規相矛盾。
對於第一個問題，需要政府有關部門做好勞動監察和勞資關係調處。在勞動力資源市場配置的大背景下，勞資問題會急劇增多，勞動監察和勞資關係調處的任務更會加重。同時，在非正規就業大量存在的背景下，政府有關部門可能還要研究怎樣在無合同的“事實勞動關係”情況下，維護勞動者的利益。
至於第二個問題，源於上個世紀90年代刮起的一股風，中國的大多數城市都不讓擺攤了，據說是為了環境（“綠色工程”）和交通（“暢通工程”），為了創建國際大都市（或中都市，或小都市）。難道國際大都市都沒有小商販嗎？其實在國外很多大城市中，都有小商小販在活動，前麵的國際專家提到的“非正規”或“非正式”就業中，最常見的就是這種小本經營的商業活動。“撤攤進棚”政策的結果是使這些小本經營的成本大大提高，從而使一部分本來可以自己掙錢糊口的城市居民失去了工作機會。我們不妨在這方麵放寬政策，將城市扶貧的旗幟樹起來，用政策、用資金幫助一部分有能力的失業人員自謀職業，這也許能夠解決相當大的問題。
杭州的調查還給我們一個啟發，就是在目前正在從事有收入的工作的登記失業人員中，從事第三產業的居多（65.5%），工作單位是“體製外”（非國有、非集體）的居多（57.9%）。這為我們在前文中提出的政府不要再投資搞變相的“準國營”與“準集體”的設想提供了有力的論據，“體製外”的“第三產業”可能是今後下崗、失業人員最主要的再就業渠道。