4.強化國有及國有控股公司與其子公司之間的產權契約治理關係
以產權契約為紐帶構建國有及國有控股公司母子公司的治理關係。一是以產權契約為基礎明晰國有及國有控股公司與子公司之間的權力關係，避免治理結構衝突。二是理清母子公司之間的決策權能。劃分國有控股公司與子公司之間的決策權能的關鍵是確定決策權邊界，防止國有控股公司代替子公司決策。三是確定母子公司之間的治理原則，包括母子公司之間利益相關者的保護原則、公正交易原則和責任與義務的忠誠原則。
國有控股公司與其子公司是出資者和受資者之間的關係，是以產權契約為紐帶建立的股東與受雇人之間的關係。它們之間是平等的契約關係，而不是上級與下級、領導與被領導的關係。國有控股公司作為所投資國有企業的股東，要通過其產權代表實現其治理功能，而不是通過行政控製關係實施治理。由原行業主管部門改組而來的國有控股公司與其所控股企業之間的關係要實現由行政控製關係向產權控製、激勵與約束關係的轉變。國有控股公司對其參股、控股企業的治理權主要包括資產收益權、重大決策參與權、產權重組和轉讓權、選派產權代表參加監督和管理權、製定考核指標權和獎勵指標權等。
國有及國有控股公司與其子公司之間的控製方式主要有以下形式：通過公司集團法人結構對子公司進行治理、通過管理結構對子公司進行治理、通過事業部對子公司進行治理、運用高度的財務控製對子公司進行治理、通過人事控製對子公司和附屬公司進行治理等。這些控製方式是一種基於產權契約的治理方式。集團公司董事會與地區執行董事、子公司董事會之間形成層層治理關係；集團總經理與地區經理和子公司經理之間形成治理關係；集團公司分部設立董事長和執行董事，盡管事業部不構成法人治理結構，但事業部是集團公司和子公司之間的中間控製機構；集團公司總董事會通過任命子公司董事會形成治理關係。
（四）強化國有及國有控股公司外部治理的產權契約關係
（1）在資本市場、經理人才市場和產品市場等外部治理機製中強化產權契約治理關係。一是積極促進國有企業上市，推進國有企業資本市場的發展。由於國有企業資本形成的很大部分來源於國家投資，外部融資比重少，國有企業麵臨的資本市場約束較少。積極促進有條件的國有企業上市，發展國有企業外部資本市場融資有利於形成外部產權約束。二是積極推進國有企業經理人才市場發展。國有企業經理人才市場與其他經理人才市場相比具有特殊性。主要表現在國有企業經理人才的素質要求方麵，除了具備一般企業的企業家才能外，由於國有企業還具有服從國家產業政策、實現公共目標和具有較大外部性等特點，國有企業經理人員還應該具備服從政府意誌和滿足公共利益等品質。國有企業經理人員人力資本產權具有一定程度的專用性，是在政府、公共部門和國有企業培訓與在國有企業任職以及在教育投資中形成的，因而建立和完善國有企業經理人才市場能夠對現任國有企業經理人才形成激勵與約束機製。通過發展國有企業經理人才市場，有利於強化國有企業經理人員任免中的契約行為。國有企業經理人員的任免應該建立在產權的委托代理契約關係基礎上，建立和完善作為國有企業資產的委托人任免代理人的機製。在任免過程中，通過競爭性的國有企業經理人員市場，經過被聘任的經理人員與作為委托人的國有資產管理部門進行談判和簽訂契約等過程來實現國有企業經理人員任免。三是完善國有企業產品市場。產品市場是對經理人員進行激勵與約束的重要機製。產品的質量和服務好壞以及營銷額是影響企業績效和高層經理人員的重要機製。國有企業產品市場是特殊的產品市場，既有競爭性產品，又有非競爭性產品，因而產品市場麵臨的需求者既有非排他性和非競爭性公共產品需求者，又有競爭性和排他性非公共產品的需求者。
（2）強化國有企業並購中的契約行為。國有企業並購中的非契約行為是一種行政化的行為。國有企業的資產重組和並購過程要通過談判和簽訂契約關係來實現，而非通過行政命令來實現。特別是在國有企業戰略性改組過程中要強化產權契約關係，防止高層經理人員侵吞國有資產。一個契約化的並購和重組有利於形成一種產權契約治理機製，通過委托投票權的爭奪以及在並購過程中的接管和防禦對經理人員形成很大的激勵與約束。在並購過程中，委托投票權的爭奪可以增強國有企業的市場價值。公司控製權市場是一種激勵與約束高層管理人員的有效的製度安排。行政化的並購不可能對經理人員形成很強的激勵與約束。在行政化權力幹預下的並購中，國有企業經理人員得到的激勵是行政職位的晉升，而其約束是撤職的威脅。這種晉升和撤職威脅在難以兌現的情況下往往成為一種軟弱的激勵與約束，遠不及公司控製權市場對企業價值的增強情況下給高層經理人員帶來的利益激勵。
（3）規範國有企業管理層收購（MBO）和公司控製權市場。管理層收購是指管理人員通過融資活動或股票交易等獲取公司股份，使企業控製權向管理層轉讓，管理者成為所有者的行為。目前，我國國有企業管理層收購的目的主要是為了實現國有企業產權多元化。而西方企業管理層收購的目的主要是爭奪公司委托投票權，是公司控製權市場治理的主要機製之一。我國國有企業管理層收購急需規範收購行為，主要應注重以下幾個方麵：一是確定管理層收購的上限問題，保持國有股的控製力。管理層收購的比重必然影響國有股的控股比例和控製力，管理層收購比重過多必然導致國有股控製力下降。二是管理層收購過程中加強資產評估、審計和發揮董事會、監事會的治理功能，防止國有資產的大量流失。防止管理層通過其收購手段把國有資產變為其個人資產。三是管理層收購有利於增強對高層管理人員的產權激勵與約束。從企業的監督與激勵觀點來看，最優企業家既是資本所有者同時又是經營者，即賦予資產所有者同時又是經營者的企業家以監督權，具有最大的激勵功能。我國國有企業管理層收購既有利於實現國有企業產權多元化，又有利於改善公司治理激勵結構。管理層收購以協議轉讓為主采取多種形式。
（4）積極發展國有企業外部戰略投資者。國有企業外部戰略投資者是國有企業治理的重要力量。國有企業外部戰略投資者應該是具有投資力和投資戰略意識的強大的金融或非金融集團，包括國內外銀行、境內外法人企業、境內外機構股東以及其他重要投資者等。如積極機構股東作為公司治理的積極力量，能夠提高市場的有效性；銀行等外部戰略投資者通過增強激勵、透明化和會計責任等提高治理績效；法人企業通過戰略投資形成相互持股的控股公司或集團等。
（五）把產權契約治理關係構建與國有及國有控股公司治理製度創新及其製度環境變遷結合起來
國有及國有控股公司治理製度創新是一種重要的製度創新與製度變遷。產權契約治理關係構建是推動治理製度創新的重要因素。產權契約構建與國有及國有控股公司治理製度創新之間具有路徑依賴關係，產權契約關係演進是決定國有及國有控股公司治理製度創新及其製度環境變遷的重要因素。同時，治理製度與製度環境的創新又影響產權契約治理關係的進程。
一方麵，國有及國有控股公司治理製度及其製度環境變遷對產權契約演進具有路徑依賴關係。製度包括製度安排、製度環境和製度結構。製度安排包括正式與非正式製度。製度環境變遷是製度變遷的重要內容。製度結構包括正式與非正式製度。國有及國有控股公司治理製度主要包括法人內部治理製度與外部治理製度安排，或正式公司治理製度與非正式公司治理製度安排。既要重視國有企業治理的正式製度（如內部法人治理結構、年薪製度和外部市場製度尤其是外部資本市場製度等）變遷，又要重視國有企業的非正式治理製度（意識形態、企業文化等）變遷。在公司治理製度變遷中，製度環境改變或影響製度變遷的進程。公司治理製度環境包括政治製度、基本經濟製度（所有製製度）和法律製度等。我國國有及國有控股公司治理製度變遷過程是一種漸進性製度變遷過程，在這一變遷中的初級行動團體是國家經濟改革的主要決策者，由他們提出國有企業治理製度改革的幾套思路，然後進行選擇、試驗和推廣。次級行動團體是國有企業治理製度改革的推行者（特別是政府與國有企業負責人）。國有企業治理製度變遷依賴於產權契約的演進。這一演進過程是從行政治理（非產權契約治理）到準產權契約治理，再向產權契約治理的變遷過程。國有企業治理本質上是一種企業所有權配置，即剩餘索取權和剩餘控製權配置。國有企業的非人力資本產權契約、非人力資本與人力資本之間的產權契約和人力資本產權契約（如委托代理契約、報酬激勵契約、並購契約、股權契約和債務契約等）是實現國有企業所有權配置的微觀製度。因此，加強國有企業治理變革過程中各種產權契約構建是實現國有企業治理製度創新的關鍵路徑。
另一方麵，公司治理製度創新是推動國有企業治理從行政治理向產權契約治理轉型的關鍵力量。我國國有企業治理製度改革經過了放權讓利、承包製到股份製改革幾個階段。第一階段，放權讓利改革階段。放權讓利改革的主旨在於擴大企業自主權，其中主要著眼於擴大企業利潤分享與增強企業積極性，以改革企業利潤上繳製度、擴大企業利潤分成為中心。從1979年的9項企業經營自主權擴大到1984年的10項企業經營自主權。放權讓利改革是國有企業產權結構改革的萌芽，盡管沒有從根本上觸動國有企業產權製度，但它使得國有企業從沒有權力到開始擁有部分權力（盡管不是真正意義上的財產權）。第二階段，經營承包製改革階段。經營承包製改革的主旨是以國家所有製為前提，與企業經營承包者簽訂承包合同，促使企業自主經營和自主發展。經營承包製改革是所有權和經營權分離改革的有益嚐試，但由於沒有建立企業法人產權製度，這場改革以經營承包者追求短期利益而告結束。第三階段，股份製改革階段。股份製改革是真正意義上的產權製度改革，這一改革實現了所有權與經營權的真正分離，使得國有企業法人產權製度得以建立。國有企業法人產權製度的確立是國有企業實現現代企業製度改造的核心。正是這一改革推動了政企分離，使得國有企業具有法律意義上的經營自主權；同時，也推動了國有企業治理製度由傳統行政治理向產權契約治理的轉型。因此，國有企業治理製度及其製度環境的創新是實現國有企業產權契約治理的關鍵。
（六）產業結構升級、轉換與國有及國有控股公司產權契約治理的動態調整
產業結構升級、轉換對國有及國有控股公司產權契約治理的動態調整具有重要促進作用。
（1）產業結構升級、轉換推動國有企業戰略調整和資產重組。國有企業戰略重組既是適應國有資產調整的需要，又是適應產業結構調整的需要。產業結構升級和轉換需要國有企業從一些部門退出。國有企業作為公共企業是實現國家產業政策的重要工具。一些私營部門投資風險較大、成本較高、關係國家安全以及需要公共投入的基礎產業、主導產業和壟斷產業（如國防、航空、尖端技術、采礦、製幣、鐵路和能源等生產重要產品的壟斷性國有企業）是國有企業保留或發展的重點。而一般競爭性產業和非戰略產業則是國有企業需要退出的重要領域。
（2）產業結構升級、轉換推動國有企業內外部治理結構創新。從美國的產業發展來看，主導性企業的出現導致了股票市場的興起。產業發展促進融資機製向市場化方向發展，並導致公司控製權市場的發展。隨著產業結構升級和轉換，國有企業經理人員麵臨更多的外部產業競爭壓力，這種競爭壓力形成一種激勵與約束機製。如果國有企業發展不能適應產業結構升級和轉換，那麼經理人員就有可能被更換。同時，隨著產業結構升級和轉換，國有企業外部股權和債權融資不斷發展，國有企業麵臨的資本市場和產品市場的激勵與約束不斷增強。
（3）國有企業治理創新推動產業發展。就公司治理對產業發展的推動來說，20世紀50年代後半期的並購運動導致英國產業集中度顯著提高。100家最大公司所控製的資產在倫敦股票交易所所占的比重從1954年的56%上升到1964年的66%，到1968年上升到73%。公司並購是一種重要的治理機製。公司並購活動促進了企業產業結構調整和重構，就我國國有企業治理結構創新對產業發展的推動來說，一方麵，產權多元化的治理結構創新導向促進了國有企業融資，有利於實現國有企業產業結構升級。另一方麵，激勵導向的治理結構創新促進了經理人員推動產業結構升級的積極性。
國有及國有控股公司隨著產業結構升級、轉換，其規模和領域需要進行調整。有些國有及國有控股公司需要退出，實行民營化。國有及國有控股公司產權契約隨著產業結構調整進行重構。在一些關鍵和基礎產業或非競爭性產業領域，國有及國有控股公司要保持控製力。
（4）在國有企業輔業改製中完善公司治理。根據主體企業突出發展主業、優化結構的要求，對輔業實行改製。據對已實施主輔分離改製分流的20家中央企業的651戶改製企業股權結構情況的統計，股本總額為62億元，其中職工股占57.4%，國有法人股占18.3%，非國有外來投資股占14.6%。職工控股程度較高，外來投資比重不高。因而在輔業改製中要積極引進外部投資者，特別是外商（包括境外機構投資者）和國內各種基金以及其他機構股東參與輔業股份製改革，促進產權結構多元化和合理化。
（七）國有企業股權分置改革對國有企業治理變革的影響
股權分置是指把在A股市場上的上市公司股份按照能否在證券市場上交易區分為流通股與非流通股。在股權分置情況下，資本流動存在非流通股協議轉讓和流通股競價交易兩種價格。股權分置導致公司股價難以對大股東和管理層形成市場化的激勵與約束機製。股權分置改革不是以減持國有股為目的，而是為流通股上市交易作出製度安排。非流通股可上市交易後，在股份的權利、義務上無法實現同股同權，兩種股份估價存在差異。股權分置導致中小股東的權益在公司治理中不能充分表達，公司治理缺乏共同的利益，影響公司建立健全激勵與約束機製，扭曲了我國資本市場的定價機製，製約著資本市場發展。股權分置不能適應當前資本市場改革開放和穩定發展的要求，通過股權分置改革可以消除流通股與非流通股的製度差異。流通股與非流通股配置效率不能有效發揮反映了我國公司治理的製度缺陷。
股權分置是曆史原因形成的特殊問題。股權分置改革旨在使公司控股股東和其他股東、公司管理層以及其他利益相關者之間形成統一的利益基礎，健全利益激勵與約束機製。
2005年，國務院國有資產監督管理委員會《關於上市公司股權分置改革中國有股股權管理問題有關的通知》與中國證監委員會和國有資產監督管理委員會《關於上市公司股權分置改革的指導意見》，強調了股權分置改革對於克服證券市場的製度缺陷，完善法人治理結構和推動國有資本的合理流動具有重要意義。通過股權分置改革，克服證券市場的製度缺陷，完善法人治理結構，推動國有資本的合理流動和國有企業產權契約重構。通過股權分置改革促進國有企業產權契約重構的途徑包括以下幾個方麵：一是要充分保護流動股東的合法權益，堅持上市國有控股股東與其他非流通股東、A股市場上流通股東充分協商的原則。二是非流通股與流通股以對價方式解決股東利益平衡問題。三是推動企業年金入市，擴大社會保障基金、合格境外機構投資者入市規模，放寬保險公司等大型機構投資者股票投資比例限製。四是在股權分置改革方案中外資股比例變化原則上不影響該上市公司已有的相關優惠政策。五是股權分置改革有利於解決A股市場上的股東平衡問題。