在土地政策結構中，每一項具體土地政策都起著維持和平衡整個土地政策體係的功能的作用，當某項土地政策的性質發生變化時，其他各項土地政策以及整個土地政策體係都會受到壓力並發生變化，導致土地政策的變遷。唐中葉，在國家土地政策體係中，具體政策的變化引發其他相關政策乃至土地政策體係的變化突出地表現在以下兩個方麵：
（1）土地政策與賦稅政策之間的依存關係被打破，土地政策體係失衡，土地政策的效應下降。
唐中葉，土地兼並劇烈，占田多寡懸殊，而賦稅則是舍田畝按丁征派，賦稅負擔嚴重不均。喪失土地的農民仍按丁征派租庸調，從而大大加重了無地或少地農民的賦稅負擔；而國家又對權貴官僚實行複除優免製，真正課役的重擔落在了一般農戶身上，造成“課免於上，而賦增了下”的財政弊端。農民不堪租庸調的重負紛紛逃亡，由於逃戶數量增加，豁免賦稅、規避課役者有增無減，出現了“天下租賦，在公不足，而私有餘” 的現象。安史之亂後，唐朝社會不但戶口銳減，還產生了不課戶與課戶比例的結構性嚴重失衡。
至乾元三年，曆經安史之亂，距天寶十四年為時不過六年，不僅戶口銳減、課戶也減至隻有天寶十四年的1/7，而課口與不課口的比例是1∶6，負擔賦役的課口約237萬人，全國在籍人口中有高達86%是免除賦役的不課口，還未包括逃稅的隱戶浮客在內。課戶課口的急劇下降，造成財政收入銳減，這種賦稅不均的嚴重弊端，直接導致中唐的財政危機。若不及時地對土地政策體係中的不協調的要素加以糾正，使土地政策與賦稅政策的結構趨於均衡，將給唐代的政府運轉造成極大的困難。
（2）土地政策與戶籍政策之間出現結構性失衡。均田製的實施必須要以嚴格戶籍管理為基礎。
戶籍管理涉及到土地政策、賦稅政策的實施。唐初以來，在籍戶口一直增長，至天寶十四載（755），在籍戶891萬多戶，5291萬多口，為唐代極盛。 由於在籍戶口殷盛，國家財政收入也就相當充裕。雖然財政支出與日俱增，但仍長期“處於入大於出，富有節餘的良好狀態”。中唐以後，大批農民在土地被兼並之後，隻好逃亡異鄉，淪為浮客逃戶，這使本已長期失修的國家戶籍更為紊亂，導致按丁征收的租庸調製無法有效運作。在逃稅問題日益嚴重的打擊下，國家的稅源是大大地縮減，原已入不敷出的國家財政突現出更深的危機。於是，朝廷聚斂多名，政府強行攤逃，還未逃亡的貧民百姓，在不堪苛重賦役之下，也隻好棄地逃亡，加劇了土地政策和賦稅政策之間的矛盾，最終導致土地政策體係結構失衡。天寶十四年（755年）十月安史之亂爆發，唐政府中央政權的權威一落千丈，在籍戶口也隨著急劇下降。乾元三年（760年）在籍戶口更猛跌至193萬戶、1698萬口。至大曆中，在籍戶口又跌至120萬戶。短短的20年左右的時間，約有700多萬戶脫籍（包括藩鎮不向中央申報戶口），這就意味著半數的農戶脫離了均田體製。由於在籍戶銳減，國家的財政收入也相應銳減。而此時政府的各項開支卻急劇增加，致使政府陷入嚴重的財政危機。因在籍戶口一落千丈，即使成倍增加租庸調額，也無濟於事。安史之亂後，逃戶更多，勒令逃戶回原籍的辦法實際上完全行不通。於是唐政府實施“戶無主客，以見居為簿；人無丁中，以貧富為差”的稅製改革。史載“建中初，命黜陟使往諸道按比戶口，約都得土戶百八十餘萬；客戶百三十餘萬”。兩項相加，新附者就遠遠超過大曆中120多萬戶的統計。大批客戶的附籍，雖可收到賦稅標準不變，而賦稅收入增加的實效，但也給均田製的實施帶來難題。這些客戶大部分本無田土，連簿籍授田也不可能。至於核實丁中年齡，更是無案可查，難以進行。唐中葉，戶口戶籍狀況的劇變，戶籍管理政策與土地政策、賦稅政策之間的矛盾，使均田製的政策效應喪失殆盡。要保證賦稅以維持國家的正常運轉，要麼調整賦稅政策，要麼盡可能地檢括戶口。唐政府屢次檢括戶口，但時間一長，逃戶脫籍依然如故，好似一出永不謝幕的貓與老鼠的遊戲。政府管理成本上升，效率下降自在不言，長期惡性循環對國家財政的衝擊，使唐政府不得不調整賦稅政策使之與土地政策、戶籍管理政策相適應。
4.3.4 唐代國家土地政策變遷的效應
唐代國家土地政策的變遷是由社會生產力的發展而推動。農業生產即商品經濟的發展使影響人類行為選擇的資源與技術等外部條件發生深刻變化，原有以均田製為主的土地政策配置資源的效率減弱，甚至消失。此時，新的土地政策安排就會形成。
唐代國家土地政策的變遷是政府與地主、農民相互博弈，達到均衡的過程。從動態的角度來分析，政策是一個運動與發展過程。作者認為，政策是一個有目的的活動或過程，政策主體通過確立政策目標、分析政策環境、製訂計劃方案、實施政策、評估和監控政策等環節，構建政策的循環，並不斷對政策進行調整，以提高環境適應性，實現組織的既定目標。麵對商品經濟發展與庶族地主發展壯大的結果，土地買賣頻繁，土地兼並劇烈，均田製的推行已如強弩之末。作為土地政策主體的唐代統治者麵對這一客觀現實環境，隻得無可奈何地被迫承認，但他們又極不情願地看到他們的利益在接受中一點點被吞噬，既定秩序在接受中慢慢被破壞……這也就不難理解唐代國家土地政策的兩重性。一方麵，國家繼續推行抑製兼並、按等級均平占田的政策，竭力維護均田製度；另一方麵，麵對商品經濟的發展和土地私有製的衝擊，國家又不得不調整政策，放鬆對土地買賣的控製，不抑兼並的政策傾向初露端倪。
中唐以後，麵對農業及商品經濟發展的客觀社會經濟環境，唐政府對唐前期的土地政策體係作出了重大調整，主要表現在以下三個方麵：
其一，在土地分配政策上，改變由國家直接配置土地資源的模式，使“抑製兼並”的土地政策的基本宗旨發生改變，“不抑兼並”土地製度出現端倪。
其二，在土地買賣政策上，國家逐漸放寬對土地買賣的限製，並逐步立法保護土地的正常交易，把土地的經濟性兼並納入保護範疇。
其三，在土地賦稅政策上，全麵實施比唐前期租庸調製更具效率和公平的兩稅法。
這表明，國家從此不再直接控製民戶的土地，不再履行對臣民進行授田的傳統職責，占田的限額亦隨之取消，聽任民間自由買賣土地，國家惟據地征稅。兩稅法後，“不抑兼並”、“田製不立”正式確立為唐後期國家的基本土地政策，對中國傳統社會後期的土地政策的形成和發展產生了深遠影響。
第5章 唐代國家土地政策與土地製度的演進