1.事權的劃分：
應該通過法律形式劃分各級政府的事權，應明確區分五類地方政府事權：地方政府現有事權，地方政府新設事權，上級政府委托事權和地方，上級政府共享事權，以及未明確部分事權。未明確部分事權涉及法律未列舉的地方性政府事權，在無特別規定時歸屬最低可能級次的政府。整個事權劃分的基礎是輔助性原則（principle of subsidiarity），這意味著政府的事權不包含個人、社會和市場本身即可承擔的事務，也意味著盡量把事權配置給有能力承擔相應政府事務的最低級次政府，當下級政府無法獨立承擔相應政府事務時，上級政府才考慮是否可以更經濟地、輔助性地支持下級政府。這意味著首先要從地方政府現有事權中剔除應讓有個人、社會和市場本身來承擔的那部分事務。
2.支出責任的劃分：
與地方政府的四類事權和未明確部分事權相一致，可以區分五種支出責任：履行地方政府現有事權的支出責任，履行地方政府新設事權的支出責任，履行上級政府委托事權的支出責任，履行地方與上級政府共享事權中地方部分事權的支出責任；履行未明確部分事權的支出責任。與對上述地方政府現有事權的調整相對應，也應調整與之一致的支出責任。
3.收入權的劃分：
與地方政府的五種事權和支出責任相一致，地方政府為履行這些事權和支出責任應該明確和獲得對應的收入權。縣鄉級政府收入權的實現可按多種途徑來實現：
履行上級政府委托事權和相應支出責任獲得上級政府對等的轉移支付。
除此之外，縣鄉級政府其他的收入權首先通過縣與上級政府的收入劃分來實現，縣內收入可以通過靈活解決途徑來解決（對部分鄉實行分稅製和其他財政體製），然後根據輔助性原則通過轉移支付來解決。
鑒於當前很大一部分事權和支出責任事實上集中於縣鄉兩級，中央、省和一些地市存在過度集中收入的問題，可考慮通過省管縣財政管理體製取消地市政府集中縣財政收入的權力，並同時減少中央和省對縣的收入集中。其實1994年財政改革以來經濟增長帶來的財政收入本身已經使得中央和省的財政收入大幅上漲，不必再另外集中縣級收入。
實行真正意義上的分稅製，打破按企業隸屬關係劃分收入的做法，一律按屬地征收原則劃分收入。總體上通過重新劃分收入，取消作為1994年財政改革過渡安排的原有基數法和包幹製的殘留成分，簡化政府間的收入劃分，提高財政透明度，把收入的劃分法製化，而不是停留在行政化層麵。應該通過立法而不是通過行政手段來規定政府之間的收入劃分。需要對預算法做出相應的修改。應把這種確定政府間財政管理體製的權力收歸立法部門，不應該通過立法授權簡單移交給行政部門。
通過重新劃分收入，縣級政府應獲得其主體稅種。比如重新劃定增值稅地方分成比例，該比例可高於25%，同時取消稅收返還和原體製補助，簡化收入劃分，省政府不從增值稅地方分成部分集中收入。
建立較為穩定和獨立的地方稅製，賦予省一級一些地方稅的立法權，尤其是針對一些地方資源的稅收立法權。
對一些稅種（如企業所得稅）設置稅率範圍，允許地方政府根據實際需要在規定範圍內自行決定實際加征率，由此引入一定程度的、麵向規則的稅收競爭。
4.轉移支付：
政府間轉移支付問題仍然很多，需要作如下改進：
上級政府的轉移支付應該允許地區之間存在財力差距，而不是絕對的財力均等化，可重點保證各地至少達到所統一要求的較低或者最低基本公共服務水平。
加大一般性轉移支付的比重，根據各地的最低基本標準支出需要和標準財力之間的差距來計算一般性轉移支付，由此得出和提供所要求的最低一般性轉移支付。
如上所述，應對委托給下級政府的事權和支出責任提供相應的轉移支付資金，補償後者的支出。迄今為止，常常出現上級隻開政策口子，不給或者少給票子的情況。
共享的事權和支出責任中的下級政府部分雖由地方政府承擔，但如果由於上級政府政策的原因而擴大，上級政府應提供相應的專項轉移支付補償或者通過立法規定相應的附加收入權。
總體上應該通過賦予地方主體稅種、征收地方稅的權力以及擴大地方的共享稅分成，相應減少轉移支付，提高財政支出效率。
專項資金種類太多，應減少專項資金種類，適當增加一般性轉移支付，以此提高財政支出效率和透明度。
隨著一般性轉移支付相對於專項轉移支付的占比提高，減少對縣鄉政府的配套資金要求，過多的配套資金要求誘使縣鄉政府負債或者做假賬。
5.稅收征管：
在重新嚴格按照分稅製劃分收入基礎上，稅收征管應取消國稅、兩稅分立的做法，除關稅之外，所有稅收實行屬地管理，先統一繳入中央國庫，然後按照分稅製的收入劃分方案劃轉地方財政賬戶，以此降低征收成本和納稅遵從成本。
6.預算管理：
應加強預算和收支管理，嚴肅預算紀律，提高支出效率。首先必須把所有政府性收入和支出全部納入政府統一預算；其次，進一步細化部門預算和零基預算；再次，應引入項目規劃預算、績效預算和權責發生製，使得整個預算管理麵向產出和結果；最後，應建立性別預算，關注和考慮政府支出項目中的性別公平問題。
7.財政管理體製改革和區劃改革
當前我國屬於五級政府體製，在這種體製下，難以劃分政府間的事權、支出責任和收入權，也難以防範政府之間的事權推諉和職責不清。此外，政府級次過多也導致納稅人負擔大，治理效率因決策鏈過長和信息不對稱程度高而降低。因此，為了更好地推行上述對縣財政管理體製改革，還需要削減政府管理級次，進行行政區劃改革。具體建議如下：
一是繼續推行“省管縣”或“強縣擴權”財政管理體製改革，取消“市管縣”財政管理體製。原則上，隨著市場經濟體製的逐步建立和完善，政府職能逐漸轉換，“省管縣”和“強縣擴權”減少了一個行政級次，降低財政截留、降低行政成本的優點就更為凸顯。而且通過“省管縣”或“擴權強縣”改革，可以推進省、市、縣級行政體製改革和財政體製改革。目前“省管縣”或“擴權強縣”在行政領域存在一定的阻力，恰恰反映了政府行政體製改革滯後，還需要進一步鞏固“省管縣”財政管理體製改革和整體的“省管縣”改革（包括行政、財政、經濟、社會等領域）。一些人認為，由於部分地市對所轄縣提供了部分淨轉移支付，這些地市可以保留“市管縣”財政管理體製。但實際上，通過增大中央和省的基於標準公式的一般性轉移支付，能夠比此做得更好。另外，經濟發展方麵，經濟區域和市場本身會發揮作用。地市一級通過“市管縣”發揮行政區域的作用，反而容易抑製縣的發展。不過，在短期內，也可以維持一部分對所轄縣提供了部分淨轉移支付的市的“市管縣”財政管理體製。
二是由於“省管縣”財政管理體製使得一個省需要管理眾多的地市、縣，可以通過區劃改革劃小部分省份的轄區麵積，或者在部分地區也可以考慮重新引入地區行署。如果要劃小省份，應考慮到，我國的省和縣一部分沿襲了古代的自然邊界，也往往形成了各自的亞文化區，人為劃小省界容易對我國的文化傳統造成破壞。因此，應兼顧文化傳統因素，盡量隻劃小轄內地市、市縣數量多或地理跨度大的省區。
三是在短期內可以通過按照“鄉財縣（代）管”或保留鄉鎮的“一級政府，一級預算”地位來管理鄉鎮，在中期則可以采取鄉公所或者鄉鎮政府兩種體製，在長期，較貧困地區的貧困鄉鎮隨著各級政府的職能轉變，則可考慮鄉公所體製。隨著農村稅費改革和農村綜合改革的進行，許多鄉鎮失去稅費收入來源，鄉鎮政府的職能大幅收縮，在這種情況下，這些較貧困地區鄉鎮暫時可以借助“鄉財縣（代）管”這一過渡方式來適應當前的新環境。中期則應根據新的立法允許設立鄉公所，撤銷這些地區的鄉鎮的政府和預算級別。在長期，隨著政府職能的轉換，較貧困地區的鄉鎮一級政府大多可由鄉公所取代。至於在一些較發達、人口較多、較為密集的鄉鎮，可以參照美國和德國平等對待市和鎮（均為地方自治體）的做法，其地位可與縣視同。
8.引入地方財政民主製度：
單純自上而下的財政管理，並不能解決上下級政府之間的信息不對稱問題，從而影響對地方政府的有效監督。我國縣鄉財政管理體製的運作若要麵向轄區內居民的需求提供公共產品與服務，就需要發展地方民主，使得居民能夠參與地方公共事務決策、治理和監督過程。如果這樣的話，原則上地方各級轄區會逐步走向自主治理，各擁有自身的主體稅種和舉債權，財產稅和市政債券會傾向於在地方民主框架內發揮重要作用。與此同時，現在的市、縣和鄉鎮的垂直關係會趨於為平級關係所替代。
9.解決縣鄉債務的對策：
縣鄉債務問題成因複雜，對其化解既需要投入資金，也需要出台政策。可以分中短期和長期角度來研究解決縣鄉債務問題。
（1）中短期對策
中短期，可以通過以下措施來處置縣鄉債務問題：一是建立健全政府債務統計體係，推行債務責任追究製；二是適時披露政府債務基本情況，增加財政透明度，強化人大監督和社會監督；三是加強對擔保等或有債務的控製、披露和責任追究；四是把償還舊債作為一項重要的地方政府政績指標，以鼓勵地方政府償債，對債務餘額的增加也作為一種影響政績的考核指標；五是中央、省、縣、鄉各級政府每年均要設立一筆償債資金，用於清償債務；六是精簡工作人員和縣鄉政府機構；七是把各類債務分解為經常性支出負債和建設性支出負債，並區分債務是否由上級部門政策引起、這一因素發揮多大的作用來確定縣鄉政府應承擔償債責任的比例。在此基礎上，根據原則確定各級政府實際負擔比例，同時確定對縣鄉政府的償債獎勵。
經常性支出負債完全由縣鄉政府自行承擔，建設性支付負債可區分為由縣鄉政府自建引起的債務，和由上級法規、政策、任務規定引起的債務。由此分別確定縣鄉政府應承擔償債責任比率，再確定中央、省、縣市各級政府實際負擔比例。基本上奉行“肇事者負擔原則”，整個過程采取分步分類消化縣鄉債務，先易後難，先個人後單位，先社會性債務後政府性債務。
由上級法規、政策、任務規定引起的縣鄉債務，在查實基礎上，即便應由上級政府承擔100%償債責任，在實際操作中仍要由中央和省各承擔40%，地方承擔20%。這樣做一方麵是為了簡化處理，減少中央和省反複核查的信息成本，另一方麵也是因為建設性支出的產出受益本來就是主要由轄區內居民所享有。
（2）長期思路
長期來看，需要在製度層麵解決問題，在財政管理體製和行政區劃改革方麵，解決方案與上文改革建議相同。除此之外，還應采取如下措施：
進一步轉變政府職能，實現政企分開；
加強政府問責製，提高縣鄉公共事務和財政透明度，強化人大、審計和社會的監督；
加強縣鄉政府債務管理，增強債務透明度。
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