二、普京時代深化土地改革的進程
普京時代的土地改革是葉利欽時代土地改革的繼續，是對原有土地製度的修補和完善。普京上台後，俄羅斯政府在原有的土地多種所有製形式框架內，啟動了新一輪改革，目的在於解決葉利欽時代土地改革的遺留問題，進一步明晰土地及地上附屬物所有權及其相互之間的所有權關係，並著重解決農用土地的流通問題。
首先，俄羅斯政府對土地改革的目標和任務進行了修正。《1999年—2002年俄羅斯聯邦土地改革的發展》聯邦專項綱要提出，土地改革是經濟結構改革的重要組成部分，其內容是：通過保障土地所有權和對所有權進行登記，切實保障土地的各種所有製形式及所有權的穩定化；將土地納入經濟流通範疇，建立國家調控下的土地及不動產市場；重新分配土地，將其轉到確有效率的經濟主體的手中；提高土壤肥力，保護土地；公民和法人依法對土地進行私有化；劃定國有土地的歸屬（聯邦所有、聯邦主體所有和城鎮所有）；建立國家地籍製度及土地和不動產登記製度，對土地進行價值評估。這一文件將第二階段土地改革的目標確定為：提高土地使用效率；為提高土地的社會、投資和生產潛力創造條件，將土地真正變成經濟增長的要素。這一文件首次對土地改革作出了係統性的規劃，提出了土地改革的法律、方法和組織保障，但更加重視法律保障。這一文件雖然由於撥款不足等因素，並未成為第二階段土地改革的基礎性文件，但卻起到了催生新的《俄羅斯聯邦土地法典》和《俄羅斯農用土地流通法》的作用。
其次，普京就任總統後，大力推動土地改革立法。普京認為，對俄羅斯來說，土地問題從來都是一個難題，因為它不隻是簡單的經濟問題，而且也是重要的社會政治問題。由於缺乏保障土地關係的法律，國家發展失去了動力。要解決土地問題，首先必須解決三個基本問題：明確土地所有權；對土地進行清點；建立有效的土地管理製度。2000年以後，俄羅斯政府頒布並實施了旨在形成土地不同所有製形式的、有利於農用土地流通及提高土地使用效率的法律。繞過農用土地的自由買賣問題，先行通過了新的《土地法典》，該法成為確立土地登記、劃分、使用和保護的基本大法，確立了土地規劃、國家登記和土地監督等方麵的法律基礎。2001年10月10日，新《土地法典》在經過激烈爭論後得到國家杜馬（議會下院）的批準，並於10月25日正式頒布實施。該法首次允許耕地以外的土地進入流通，其中包括居民點占地、交通、郵電及工業企業占地等。這部法律規定，包括農用土地在內的所有土地都可以實行私有化，但隻有經過國家地籍登記的土地才可以進行買賣；首次允許耕地以外的城鎮住房和工業用地進入流通市場；沒有對占全部土地25%的農業用地的自由買賣問題作出明確規定。此後，俄羅斯政府先後頒布實施了《〈土地法典〉實施法》、《國有土地劃分法》、《國家及城鎮財產私有化法》、《土地整治法》、《土地登記法》、《農用土地流通法》等，這些法律、法規成為當前俄羅斯土地改革與土地管理的基礎性文件。
2003年6月俄羅斯政府召開會議，對土地改革問題進行了總結。這次會議指出，“俄羅斯土地改革滯後，以致土地使用效率沒有明顯提高，土地的社會、投資和生產潛力沒有質的改善，土地尚未成為經濟增長的強有力因素”。《土地改革進程》報告指出，土地改革的基本目標是，為使土地作為一種物權客體，作為農業和林業生產的特殊客體進入經濟流通領域而創造條件，為使土地作為保障借貸融資的手段；作為經營組織的資本以及增加投資的手段創造條件。該報告指出，土地改革的主要任務是：切實落實憲法規定的土地的多種所有製形式；發展土地和不動產市場；完善土地有償使用製度；保證農用土地進入流通領域。為完成上述任務，該文件還提出了一係列政策措施，其中包括：完善國有土地歸屬權劃定機製；完善附有不動產設施的土地的所有權獲取機製；完善提供建築用地的機製以及土地整治機製和土地地籍登記製度；完善農用土地流通機製以及土地和其他不動產市場的信息保障機製。這一文件的頒布為土地改革提供了新的推動力。
但到目前為止，俄羅斯國有土地歸屬劃定仍未結束，國家和城鎮機關所需土地資源的規模仍未確定，土地納稅和租賃價格的形成原則仍未落實，土地抵押製度的啟動仍存在很大障礙，農用土地流通困難重重，土地份額所有者的所有權問題沒有得到解決，土地轉化為農業經營主體的進程正在緩慢進行中。土地私人所有製正在緩慢形成。在國有土地歸屬不清的情況下，土地資源管理製度難以真正建立起來。所有上述問題製約著投資的流入以及土地和其他不動產的流通，降低了土地的經濟貢獻度和使用效率。
三、農用土地狀況及農用土地流通製度改革
（一）俄羅斯農用土地的基本情況
根據《俄羅斯聯邦土地法典》的規定，農用土地包括農業經營用地（耕地、草場、牧場、棄耕地、有多年生植物的土地），田間道路和通信線路占用的土地，覆蓋有為水土保持目的的灌木植物的土地，有內部水體的土地，農產品生產、儲存及初加工設施占用的土地。截至2003年1月，俄羅斯農用土地總麵積約為4億公頃，其中農業經營用地為1.92億公頃。根據土地占有人特征，俄羅斯農用土地分為兩種：一種是公民個人所占用的土地，另一種是農業法人組織（股份公司、合夥製公司、國家或城鎮政府所有的單一製企業、其他商業性或非商業性機構）所占用的土地。其中公民個人占用的土地分為四種類型，分別是農戶（農場）經濟占地、個人副業占地、花園苗圃及別墅建設用地和養殖場占地。農業法人組織占地由《土地法典》和《農用土地流通法》進行調控和管理；而公民個人占地除受上述兩部法律規範以外，還受其他法律調控和管理，如《農戶（農場）經營法》、《個人副業法》、《公民花園苗圃和非商業性別墅建設團體法》等。截至2003年1月，農業經營用地所有者的構成情況是：農業法人組織占地1.5億公頃，農戶（農場）經濟占地1700萬公頃，個人副業占地640萬公頃，集體和個人花園果園占地150萬公頃，養殖場占地1530萬公頃。統計數字顯示，在1990～2003年，農業法人組織占地規模不斷下降，從最初的2.1億公頃下降到1.5億公頃，同時個人農業用地占用麵積不斷提高，從最初的350萬公頃提高到2880萬公頃。雖然公民個人從事農戶（農場）經濟、個人副業、集體和個體花園果園的農業占地規模有所增長，但農業用地使用總麵積仍減少了3400萬公頃，與改革初期相比下降了16%。有專家指出，俄羅斯政府必須根據農業用地的上述特點，從俄羅斯人口形勢、國家發展前景、戰略安全的角度出發，合理確定農業用地的規模及構成，涉及農用土地占用、保護和流通問題的法律、法規也應適合這一構想。