第二，監事會專司監督的職責定位不夠明確。國資委成立以來，將原來分散在各個機構、部門中的對企業國有資產的監督與管理職能整合在一起，有利於從整體上提高工作效率，體現了“管資產與管人、管事”相結合的原則，但是在實際運行中發現，國資委“既存在機構設置過細的問題，導致有些工作相互交叉，多頭麵向企業，企業感到應接不暇；也存在有些職能缺位的問題，出現服務的真空地帶”。如在國務院稽察特派員時期，為了避免重複檢查，1999年6月1日，由財政部、原國家經貿委等四部委頒布的《國有資本金效績評價規則》第二章第10條第5款規定，“中央和地方確定為稽察特派員稽察的企業，遵從稽察特派員製度規定”，不列入當時的財政部統計評價司的效績評價範圍。國資委成立以後，原財政部統計評價司劃入國資委，這就不可避免地出現了職能重疊的現象。
監事會工作麵廣線長，深入企業，它所提供的材料應該成為國資委各個部門工作的基礎性數據。應當進一步明確監事會專司監督的職責定位，部分分散在國資委其他內設機構的監督職能，應該盡量納入監事會工作的範圍。在充分保障監督工作獨立性、權威性的基礎上，更好地強化國資委其他內設機構的管理職能，把握好出資人的定位，使國資委監督、管理的兩大職能更加有效地得到體現。
第三，監事會的工作方式、方法等有待進一步改進。一是監督的重點和實效不夠突出。一方麵，目前監事會的監督是以財務監督為核心，容易使其陷入查賬的具體事務中，事倍功半；另一方麵，監事會的監督基本實行的是事後監督方式，即當年檢查上年。由於監事會的威懾作用，事後監督具有一定的預防功能，也取得了一定的效果。但畢竟時間上晚了一拍，不能有效地防患於未然。尤其是在新的國有資產管理體製下，很難適應和滿足出資人及時從監事會了解、掌握企業真實情況的需要。如何解決好事後監督與實時（當期）監督的關係，把問題解決在萌芽狀態值得進一步探討。二是監督的手段比較落後。一方麵，從目前監事會的實際工作情況看，還沒有充分利用現代信息技術手段，建立起一套比較科學、規範化的適用於監督檢查業務的企業數據監控和預警係統；另一方麵，外部眾多的監督部門職責相對比較分散，沒有一套有力的體係把各監督實體之間的成果進行共享，還停留在各自為戰的水平上，也增加了監督檢查的成本。
第四，監督檢查成果運用機製還不夠健全、有效。國資委成立後，雖然在內部機構設置上表現為管資產與管人、管事相結合，但在實際操作中，在一定程度上存在著“管理與監督”兩層皮相脫節的現象。如雖然國資委發布了《監事會監督檢查成果運用暫行辦法》，但至今，監事會監督檢查中揭露出的一些問題仍未通過相應的管理部門得到糾正、處理和落實。另外，對監督檢查報告中涉及的需要國資委以外的其他部門協調、解決的問題，還缺乏深入細致的研究和可具操作性的解決辦法。監事會監督檢查成果的運用缺乏規範高效的機製保證，在一定程度上影響了監事會作用的發揮。
第五，尚未建立起分別適用於監事會監督檢查企業和評價監事會工作質量標準的指標體係。一方麵，隨著經濟的發展，生產的社會化程度不斷提高，企業所有權與經營權的分離，使得絕大多數股東已經完全脫離企業的經營管理。在此情形下，出資人對企業經營管理及經營管理層的監督檢查問題越來越突出，由於信息不對稱，出資人對企業的監督檢查也越來越困難，出資人為了自身的利益，不斷地改進對企業的監督檢查方式和方法，其中運用什麼樣的監督檢查指標體係才能客觀真實地評價企業的經營管理狀況、財務狀況、可持續發展狀況，怎樣才能鑒別企業管理人員的能力和忠誠狀況等，都是世界性的課題。另一方麵，從稽察特派員的稽察報告到監事會主席的監督檢查報告，雖然揭示出了不少問題，提出了不少建議，但從監督檢查的深度和廣度來看，還有待於進一步地深入和提高。除了需要監事會人員不斷提高自身素質以外，其中一個比較重要的原因，就是目前對監事會的工作質量和工作結果缺乏有效的衡量標準和評價體係，缺乏適用於對監事會人員的約束和激勵機製，影響了監督檢查報告質量的提高。
2.建議。針對監事會工作麵臨的問題，按照黨的十六屆三中全會提出的完善國有資產管理體製和深化國有企業改革的要求，應當進一步加強、改進和完善監事會的有關工作。
第一，堅持和完善外派監事會製度。一是從國有企業建立現代企業製度的要求上看，必須全麵構建決策權、經營權、監督權相對獨立的製衡體係，而且對於國有企業來講，監督權的有效性尤其重要。因為國有企業的所有權屬於全體人民，國資委作為出資人代表隻能是出資人的一種虛擬。國有企業即使成立了董事會，也隻能是出資人代表的代表，董事會所具有的各種責、權、利關係同樣是一種虛擬。在這種情況下，加強外派監事會製度的建設，確保監督的獨立性、權威性、專業性、有效性，對於國有企業建立現代企業製度、完善公司法人治理結構十分重要和迫切。二是從世界各國對監督機製的設計看，不管是英美模式的國家，還是德日模式的國家，都在積極探索適合本國國情和法律製度的對企業國有資產的外部監督機製，並不斷發展完善。如英國、意大利等國政府在基礎產業、關鍵性行業、涉及人民生活領域的公用事業中實行“金股製度”，沿股權途徑加強對企業的調控和監管。三是從各種監督製度的有效性上看，外派監事會較為有效。一方麵，我國的中介機構尚處於發展期，由於和企業之間存在著的商業利益關係，很難公正、獨立、客觀地履行職責。根據財政部2002年度和2003年度對企業2001年和2002年會計信息質量檢查公告，查出的資產和利潤不實的金額及比例雖有所下降，但企業的會計基礎工作仍不夠規範，在一定程度上還存在違法違規問題，會計信息整體質量不容樂觀，整頓會計秩序任務依然非常繁重。另一方麵，企業內部監督也存在諸多問題。如中央企業適應市場經濟體製的企業法人治理結構還沒有建立起來，不少企業缺乏行之有效的內控製度，內部監督不到位。特別是企業內部同級監督失效，在涉及企業領導層的問題時，難以發揮作用。而從我國外派監事會的實踐看，在規範企業改製、建立現代企業製度的過程中，外派監事會認真履行《監事會條例》賦予的職責，發揮了強有力的監督作用，促進了國有企業的改革發展和國有資產的保值增值。特別是新的國有資產管理體製建立後，在國資委的領導下，監事會工作保持了連續穩定，取得了新的進展。可以說，外派監事會製度作為出資人監督的重要方式，是目前為止比較符合中國國情的監督機製。
第二，修改現行的法律條款，以適應新的國有資產監督管理體製的需要。按照黨的十六屆三中全會精神，根據國有資本在企業中所占比例的情況，應分別不同情況區別對待：對中央企業中的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有控股公司中關係國家安全和國民經濟命脈的公司，繼續實行外派監事會製度。對於那些由國家資本和國有法人股組成的，或者完全由國有企業法人股組成的國有股份製公司，雖然其股權實現了多元化，但鑒於投資主體都是國有性質這一特點，視同國有獨資公司進行監督，即實行外派監事會製度。其他國有控股公司和參股公司，依照國家股權比例，由相應的國資監管機構派出專職監事，進入企業內設監事會。對於一些特殊的企業，即使國有資本不占控製地位甚至全部退出，但仍需要繼續實行國家監督的，可以比照世界上有的國家采用國家“金股製度”的做法，向企業派駐一名專職監事代表，在必要的時候行使否決權等。
總之，有必要通過對現行《公司法》和《監事會條例》的修訂，在堅持和完善監事會製度的基礎上，進一步明確對不同類型企業國有資產的監督機構設置、工作方式等，以保持監督的權威性、獨立性、專業性、公正性和連續性，切實維護企業的國有資產及其權益不受侵犯。
第三，從體製上明確外派監事會在公司治理結構中專司監督的職能。應當將國資委內設機構中的監督與管理兩大職能進行適當的區分，把對企業的監督職能進行整合，明確監事會在公司治理結構中專司監督的“專職性”和“獨立性”。建議在國資委的機構設置中，逐步形成相對獨立又相互支撐的監督與管理兩大體係。可以考慮在現有“國有企業監事會工作辦公室”的基礎上，增設“國有企業董事會工作辦公室”，他們在國資委的直接領導下，分別承擔監督和管理職能，其他各職能部門則圍繞董事會工作辦公室和監事會工作辦公室的業務需求開展工作。
第四，進一步改進監事會的工作方式，加強國有資產監督管理的基礎性工作。一是要切實研究和解決出資人監督、企業內部監督和外部監督相互配合的有效監督機製，使之形成合力。在將國資委內部的監督職能進行整合，體現監督的獨立性和專職性的同時，加強與其他外部如審計、稅務、紀檢、監察等部門的協作溝通，加強與監管企業內部紀檢、監察、審計部門的工作聯係，如建立聯席會議通報情況製度等，避免多頭、重複檢查。二是提高監督檢查報告成果運用的實效性和權威性。一方麵，外派監事會開展工作不能限於事後監督，應該在堅持不參與、不幹預的前提下，將事後監督拓展到實時監督，將集中的事後監督與日常監督結合起來，隨時跟蹤企業重大決策和重要經營管理活動的情況，做好月度、季度和年度財務會計報告的了解和核實工作，使監事會監督檢查工作真正成為國資委加強國有資產管理的基礎性工作。另一方麵，在落實《監事會監督檢查成果運用暫行辦法》的基礎上，認真研究解決監督檢查報告中涉及國資委以外部門的問題，提高監督檢查報告成果運用的實效性和權威性。再一方麵，監事會對企業的監督檢查工作完成後，對確實需要企業糾正或改正的有關事宜，應建立“監事會通報和反饋製度”，限期企業進行整改，同時跟蹤企業整改情況。三是合理設計監督機製，進一步落實好外派監事會與其職責相應的知情權、建議權以及執行權等。首先，作為出資人派出的監督代表，監事會對於企業應該具有全部、徹底的知情權，企業對於監事會不應該有秘密可言。國資監管機構應定期對企業落實監事會知情權的情況進行檢查，把落實監事會知情權情況作為對企業經營管理人員考核的內容之一。其次，監事會的權威性很大程度上體現在其對出資人的建議權上，應充分發揮監事會熟悉情況、了解企業的特點，比照在行使企業領導人員任免權時，先行“征求監事會主席意見”，再進入任免程序的做法，國資委在對企業行使重大決策權時，應充分聽取監事會主席的意見，必要時應邀請監事會主席出席有關會議，行使其建議權。另外，應當適當擴大監事會的執行權，強化監督手段，針對企業中出現的問題，賦予監事會一定的警告、通報、聆詢等權力，以及可以代表出資人對違反誠信義務、侵害公司利益的董事、經理提起訴訟的資格權等。四是建立起分別適用於監事會工作特點的企業檢查指標體係和監事會工作質量評價指標體係。對“企業檢查指標體係”的設計，應在目前執行的“企業效績評價指標體係”的基礎上有所簡化，突出監事會監督檢查的特點，注意與國資委對“企業負責人經營業績考核辦法”的銜接，避免簡單重複或將其複雜化。對監事會工作質量評價指標體係的設計，一方麵要突出對專業技術水平和工作能力的要求，可以借鑒上市公司獨立董事認證資格製度，逐步試行專職監事的認證製度，即：學曆文憑＋資格認證＝就業準入。原有人員可以采取“老人老辦法，新人新辦法”的措施，逐步過渡。通過試行專職監事的任職資格製度，提高監事會工作人員的綜合素質，確保監督檢查的工作質量。另一方麵，針對監事會工作的特點，逐步建立起一套包括評價程序、評價內容和評價標準在內的激勵約束機製。通過這種機製，定期對監事會的運作情況和實際業績做出評價，並且通過對監事會工作人員的考核獎懲辦法，獎優罰劣，優勝劣汰。通過製度創新，規範對監事會隊伍的各項管理工作，確保監事會隊伍長久的生命力和戰鬥力。（此文為2003～2004年度國資委立項課題）