第四，投資者結構受政府控製。這首先表現在政府對不同投資者的態度方麵。1996年以前證券投資參與者主要以個人和中小機構為主，市場大起大落，“羊群效應”等特征表現十分明顯。為了穩定市場，1996年以來，在政府的推動下，機構投資者不斷增加，除了允許各類保險資金進入證券市場，對各類券商進行重組融資，甚至對財政、銀行資金進入股市也一度采取放任的態度。同時，政府大力發展開放式證券投資基金，尤其是2006年初以來，我國開放式投資基金超常發展，規模達到3萬億以上，占股票流通市值的30%左右。但另一方麵，作為機構投資的組成部分，私人機構與私募基金的投資一直處於地下狀態。盡管每一次證券市場的波動都能看到私人機構與私募基金的身影，但私人機構與私募基金的運作隻能靠民間信用和自我約束，其身份沒有得到認可，沒有公開的市場地位，缺乏應有的製度支持和法律保障。其次，政府對待不同的投資者的行為也是不一樣的。作為證券投資主體之一的證券公司都是在政府審批下建立的，盡管這些公司都實行了股份製改造，但基本以國家控股為主，公司的行為為政府所左右，當然在公司麵臨危機時，也由政府出來由更大的國有公司進行重組或由政府直接出資支持或清算；公募投資基金也是政府支持、保護的對象，基金公司的發起人都為國有證券公司或投資機構，基金公司的成立、發行規模、發行時機、甚至發行方式都由政府職能部門嚴格審批。當然政府除了通過政策方麵給予支持外，還通過“窗口指導”168、新股定價、戰略投資者配售新股中購新股等方式，對其進行直接的利益輸送。但是，市場上的另一類投資者——私募基金以及中小個人投資者就不會得到管理層的這種偏愛，機構投資者都或明或暗地坐過莊，但私募基金經常成為政府部門的監管對象，如果它們被市場低迷和嚴格的監管消滅了，則屬於正常的市場行為，政府決不會像袒護券商或公募基金那樣照顧它們；同樣，中小投資者的交易行為也完全是風險自擔、後果自負（張維，2006）。
（三）政府主導監管製度
從理論上講，監管是由政府來完成的，但監管製度的形成則有自身的運行規律，政府並不能將自身的主觀意誌強加於市場。從證券市場成長曆史看，最初的證券發行、交易基本是自發進行的，企業、投資者的行為都受到信用、道德等非正式製度的約束。一方麵投資者會選擇好的企業進行投資，以期望得到較高的回報。另一方麵，也隻有好的企業才參與市場融資，才能得到市場的認可。這種機製運行的結果使證券市場的功能得到發揮，證券市場也因此發展壯大。但隨著市場的擴大，參與者的增加，僅依靠信用等約束機製，不能保證市場的健康發展。為了保證市場的有效運行，政府的監管也就產生了。但政府監管的目標是保護市場的本來麵目，防止各種機會主義行為破壞了市場功能。這樣市場目標和政府監管目標的一致性製約了政府監管的目標、手段與路徑，因為監管的目標不是政府主觀決定的、不是政府根據自身的偏好來行使監管，而是市場本身已具有了這個目標。政府監管的目的是監管市場參與者的機會主義行為破壞、偏離這個目標。
我國證券市場的監管製度是在政府主導下完成的，監管目標、手段與路徑都深深打上了政府行為的烙印，監管目標不是由市場決定的、而是由政府決定的。在一級市場，我國政府的目標是證券發行為改革服務，為國企服務。監管製度和監管行為必須圍繞這一目標、體現政府意圖。盡管按照證券市場規則，很多國有上市公司並不具有發行股票的資格，但為了改革的需要，為了解決國有企業的困難，又必須上市融資。因此是按照市場的目標禁止其上市融資還是按政府目標允許其上市融資是我國證券市場監管製度麵臨的根本問題。事實上，我國的證券監管機構隸屬於政府，監管目標當然服從政府目標。從證監會的地位提升過程完全可以看到這一點169.在二級市場方麵，監管製度服從於政府意誌更為明顯。本來證券市場的運行有自身的規律，它是市場機製作用下，投資者合力的結果。證券監管不是改變市場機製的運行，而是監管防礙市場機製運行的因素，如市場操縱，暗箱操作。在此前提下，證券市場的作用才能充分發揮。而我國證券二級市場的監管已充分體現了政府的主觀意圖。一是對二級市場的監管必須服從國家的改革需要，而不具有連貫性。為了配合國營企業股份製改造，必須營造二級市場活躍的氣氛。在形勢需要的時候，即使在存在投機、違法的交易、各類投資者爭相入市、銀行資金、財政資金、社保資金或明或暗地進入二級市場、投資基金做莊甚至相互串聯進行內幕交易等情況下，監管機構往往也放鬆管製、順其自然。各類投資者也能夠充分理解政府的意圖，拋棄價值理念、“坐莊”、操縱市場，中小投資者跟莊、打探消息，市場功能完全扭曲。1996年與2006年我國證券市場行情的空前火爆都與此相關。
二是行政官員的主觀意識影響監管製度的實施。政府官員從個人的知識儲備和思維方式出發對市場運行進行評價，從而決定監管製度的運作。如1996年6月市場不斷活躍時，主管官員認為市場存在投機，這時政府不僅動用輿論工具，而且各種相應的監管措施相繼出台：國資局發文禁止國企抄股、人民銀行發文禁止銀行資金入市、證監會則嚴格實施監管製度，打擊各種投機、炒作行為；而在1999年以後，當政府官員認為證券市場活躍有利於國企改革時，各類監管措施也就減少，甚至容忍一些非法的投機行為。
我國政府主導監管製度的另一表現是市場運行秩序完全依靠監管約束，存在監管則死，不監管則亂的現象，缺乏行業規律和個人信用約束。實際在西方證券監管的曆史上，不乏以行業自律來規範投資者行為的先例，如英國等市場比較健全的國家，都是依靠個人信用與行業約束來維護證券市場秩序的。這種以自律為主導的監管製度能夠更多降低交易成本，發揮市場效率，保證市場有效運行。但自律體係的建立不僅以經濟條件和文化背景為基礎，更需要政府的培育和引導。由於我國市場曆來重視管製和監管，而不重視行業自律，將本可以作為自律組織的上海與深圳證券交易所，逐步界定為政府機構，其管理手段、運作方式都按行政機製運行，進一步弱化了行業自律製度，而強化了政府主導市場的製度。
（四）政府主導重組退市製度
企業並購與重組是現代經濟生活常見的現象。並購是投資者對上市公司控製權的一種市場競爭行為，重組則是市場對證券市場特別是發行市場的一種修複，以保持資源的合理流動。因此企業並購重組的目的是對股權結構和存量資產進行整合與優化，解決企業結構調整中資本增量不足或者是增量與存量不相匹配的問題，更大限度地發揮資本效率。中國企業的並購重組行為不同於西方市場經濟國家，並購重組製度同樣服務於國企改革，製度的發起與實施都是在政府的主導進行的。首先並購重組製度的形成體現了政府對國企改革的意圖。由於我國上市公司普遍存在投資規模過大、重複建設過多的問題，政府希望通過並購和重組實現資源的重新組合，提高企業的經營實力；同時我國上市公司在上市以前大都為國有企業，一些企業上市以後，其經營情況沒有明顯改善、甚至年年虧損。為了保住上市資格，作為上市公司第一大股東代表的政府自然希望通過資產重組改變現狀。為了規範企業的並購重組行為，政府製定了一係列的製度措施：1999年發布了《上市公司收購管理辦法》、2001年又出台了《關於上市公司重大購買、出售、置換資產若幹問題的通知》和《關於加強對上市公司非流通股協議轉讓活動規範管理的通知》、2006年商務部等部委發布了《關於外國投資者並購境內企業的規定》等等。盡管這些規定反映了市場需求和重組規則，但更重要的是體現了政府對國企改革的意圖。其次，從並購重組的製度的實施來看，政府是並購重組製度的主體。特別是地方政府在並購重組中扮演著最基本的角色。因為我國現行的市場體製，看重的不是上市公司的資源配置的功能，而是無成本的融資功能，因此，上市公司資格就成為一種無形的資源被地方政府保護起來。作為大股東的政府往往采取行政手段或政策扶持，包括補貼、減免稅收負債等手段以“拉郎配”的方式來完成重組。事實上，我國證券市場運行中的並購重組行為大都是政府主導下完成的。盡管要求規範市場運行的呼聲越來越高，但政府主導上市公司重組行為的思維並沒有改變。如退市製度不斷調整，從ST製度到PT製度，再到三板製度，充分體現了政府通過重組製度實現對國企的偏愛。
二、我國證券市場製度形成中帶有政府偏好特征
證券市場製度的形成是自然演變的過程，非正式製度起基礎作用，政府的作用是將非正式製度正式化、法製化。也就是說，政府在將支撐證券市場運行的非正式製度正式化時，不能帶有自身的偏好，而隻能按照市場規律進行製度安排。但從我國證券市場製度的形成看，政府偏好特征十分明顯。
第一，重視國營企業，而輕視非國營企業。1990年以前，全國統一的證券市場尚未形成，證券市場也沒有被重視起來，此時在經濟比較發達的深圳和上海地方企業，包括一些民營企業開始通過發行股票募集資金，並成為證券市場形成的原動力。但自從上海、深圳證券交易所形成以後，證券市場製度就成為國營企業籌集資金的製度安排。1999年以前以額度控製的方法將計劃指標分配到地方政府，再由地方政府分配到當地國有企業；1999年以後國企上市計劃加快，同時國營大型企業也積極進入或準備進入證券市場融資；2005年以後，加快了國有大型企業的改製上市步伐，證券市場進一步成為金融改革的工具。但非國營企業則被排擠在證券市場以外，盡管2003年以後，創辦以民營企業為主的創業板市場呼聲越來越高，但最終以中小企業板的形式在深圳證券交易所開設了類似創業板的交易市場，真正民營企業的上市與國營企業相比隻占很少的一部分。