理論研究
作者：李家嬋
摘要 圍繞和服務於“保發展、保民生、保資源、保生態”大局，地方土地供求矛盾十分突出。本文分析了本地區土地管理利用存在的主要問題，在此基礎上，結合實際，以開闊視野，縝密思考，提出了破解土地供求矛盾七項主要對策及相關措施。
關鍵詞 土地資源；利用管理；供求矛盾；對策措施
中圖分類號P64 文獻標識碼A 文章編號 1674-6708（2011）48-0020-02
隨著工業化、城鎮化、和農業現代化建設不斷推進，土地供求矛盾日益突出。如何在解決好經濟發展與土地資源保護這對矛盾前提下，既確保土地資源可持續利用，又保障地方發展對建設用地的需求，是帶普遍共性的重大課題。本文擬就地方土地供求矛盾破解對策作如下初步探討。
1銅仁地區土地利用現狀
銅仁地區位於貴州省東北部，總人口420萬，轄10個縣市164個鄉鎮，1 866個村，土地總麵積1 800 641公頃。其中，農用地1 597 319公頃，占土地總麵積88.71％；建設用地60 787公頃，占土地總麵積3.38％；其他土地142 535公頃，占土地總麵積7.91％。土地資源的特點是：人多地少，人均土地麵積僅0.46公頃/人，低於全國0.72公頃/人平均水平。
2 存在的主要問題
1）存量土地少。據不完全統計，全區164個建製鄉鎮存量建設用地78宗，麵積41.79公頃，其中閑置土地35宗11.58公頃。這部分閑置地分布在縣城所在鎮的隻有2.35公頃，宗地麵積總量少而且分散分布，利用潛力有限；空閑土地38宗18.53公頃，其中9.71公頃分布在縣城所在鎮，但多為地質災害危險區和洪水淹沒區，不宜作為建設用地。其餘5宗11.68公頃大多位於縣城規劃區範圍內，均已納入供地計劃；
2）土地供應增量擴大難。主要表現：一是受土地規劃期內指標約束；二是受年度計劃指標控製。
（1）受規劃期內指標約束。上一輪土地利用規劃彈性不足，使土地供應可操作性不強。《規劃》沒有注重對“三界四區”（即建設用地規模邊界、建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界，允許建設區、有條件建設區、限製建設區和禁止建設區）合理布局。加之，全區基本農田保護率和耕地保護率高，分別達81.33％和85.38％，建設用地選址不可避免的會占用耕地甚至基本農田，在規劃期內受指標約束增量擴大難；
（2）受年度計劃指標控製增量擴大難。國家下達新增建設用地年度計劃指標東西部差距大，東部地區年度計劃指標占土地總麵積20％以上，西部地區僅占5％，銅仁地區僅占3.38％，從2008年~2011年四年間年度計劃指標均未增加，還停留在四年前（年度總指標440公頃）水平，如今農用地轉為建設用地年度指標，與實際建設用地申請規模相差4~5倍以上，供不應求，導致大批項目用地無指標得不到批準落地。
3）土地利用粗放。銅仁地區2010年億元GDP耗地量376公頃/億元，全省平均水平273公頃/億元，土地利用為全省最低水平；
4）土地資源市場化配置水平不高。銅仁地區市場體係不夠健全和完善，致使土地資源的市場化配置程度不高；
5）工農業用地結構和布局不夠合理。工業用地布局分散不集中。農業用地結構不合理，沒有體現節約集約用地的原則。
3 土地供求矛盾破解對策
根據新形勢下供地政策，結合銅仁地區實際，為了服務於地委、行署製定的“兩帶兩圈”（即構建以玉屏、銅仁、鬆桃縣工業循環經濟帶，烏江沿岸特色產業經濟帶，以銅仁市為中心的城市經濟圈和梵淨山為龍頭的文化經濟圈）和城鎮化帶動戰略大局，正確處理土地供求矛盾，針對我區土地利用存在的問題，筆者認為解決土地供需矛盾應采取如下破解對策：
1）做好新一輪地方土地利用總體規劃修編工作，合理布局“三界四區”
目前，《銅仁地區土地利用總體規劃2006—2020年》已完成修編，批準實施。新《規劃》注重了對“三界四區”科學合理布局，明確了各類用地功能定位分區。同時，注重了總規與相關規劃特別是城鎮村建設規劃銜接，這從宏觀上為解決建設用地供求矛盾提供了條件。
2）加強土地收購儲備工作，盤活存量土地
一是建立健全土地收購儲備機構，在地籍調查基礎上，摸清土地資源家底；二是高度壟斷土地一級市場，規範土地二級市場。對低價轉讓土地，依法收回使用權土地，使用權到期後申請延期未獲批準的土地，閑置兩年以上未使用地，工礦廢棄地，公路改道後廢棄地，企業搬遷遺留地，破產倒閉企業土地等進行收購儲備。千方百計挖掘存量土地潛力，從3個方麵盤活存量土地：一是清理處置閑置土地，最大限度減少土地資源浪費，提高節約利用率；二是推行平房改多層樓房，提高空間利用率；三是搬遷“城中廠”，以及逐步改造不符合集約利用的項目占地，提高建設用地集約利用率。