文化產權交易所的監管研究
經濟研究
作者：孫丹誠
【摘要】文交所是我國特有的新興市場，國務院2011“38”號文叫停了文化產權交易市場的“藝術品份額製”交易模式，並卻並沒能解決文化產權交易所的監管難題。筆者通過研究分行南京文交所的問題，明確文交所監管的目標和原則，在此基礎上提出對文交所立法的各項建議。提出通過“市場化運作”和“法製化監管”，引導文交所回到健康的發展軌道上來。
【關鍵詞】文交所監管；文交所立法
一、引言
文化產權交易所（簡稱文交所）是我國特有的一個新生事物，特別是在我國“藝術品份額製”交易模式後的推出後，行情迅速攀升，各地爭相效仿，各路資金紛紛殺入，投機盛行，文交所頓時失控。由於文交所定位不清、監管缺失、交易製度不完善等因素，導致交易所管理混亂、投機盛行、金融風險凸顯，因此2011年11月國務院出台了“38號”文叫停了藝術品份額製交易，但是文交所的監管難題並沒有因此解決。
根據“38號文”的要求，各地重點對文交所的資格和資質進行了審定。清理整頓後，全國文交所的數量從頂峰時的幾百家減少到二十多家（每省約1至2家），喧囂一時的文交所逐漸歸於平靜。但是大刀闊斧的清理整頓也導致很多文交所經營陷入困境，一時失去了發展方向。這種“速興驟亡”的經濟現象背後再次反映了我國經濟“一放就亂、一抓就死”的特點。
其實，文交所的亂象由來已久，究其原因主要在於法律空白和監管滯後、交易模式不成熟、加上藝術品市場本身所具有的投機心態，導致文交所的各類風險事件和安全隱患不斷暴露。筆者以南京文化產權交易交所為例進行調研，發現南交所存在著明顯的投機泡沫，隱藏著巨大的金融風險。2014年10月江蘇省銀監局聯合江蘇省政府金融辦（南京市文交所審批單位）對南京文交所進行了檢查，發現了南京文交所的問題並提出了整改要求：包括引進國有股東，完善公司治理結構，股改完成前暫停新品上線及新品托管等。但是南京文交所對國務院“38號文”的要求置若罔聞、對於地方政府監管部門提出的整改要求也是置之不理，半年時間過去了，依然沒有實質性的整改進展。南交所由於製度設計的缺陷，廣大投資人陷入了一個“擊鼓傳花”的傳銷陷阱，投資人購買錢幣或郵票不是為了交割，隻是為了把炒高的貴金屬幣傳給下家，投資演變成了投機，交易所成為一個“零和博傻”的賭場，投資人往往因為價格虛高、無人接盤而被高位套牢；另一方麵，由於價格虛高，成交量低，文交所隻能通過不斷引入新的交易品種來維持日常運營，但是政府已明確表示交易所在整改完成之前不再批準新的交易品種上市，而沒有新品上市，南交所今後的生存和發展也令人擔憂；由於沒有退出機製，價格虛高，投資者被高位套牢，風險不斷積累，積累到一定程度後必將破滅，其後果將不堪設想。
解決文交所難題的當務之急是要盡快實現對文交所的立法。本文的意義就是要通過分析文交所的發展曆程、交易模式和規則、存在問題和風險以及政府監管的實踐和不足，從政府監管的角度，對文交所立法的頂層製度設計提出建議。強調“政府監管的切入點應該是彌補市場失靈”，在文交所監管製度設計的時候要考慮文交所的正向激勵，要用“激勵相容”的理念來設計文交所的各項監管製度，目的是調動文交所的積極性和創新能力；政府對文交所的監管原則是要從“行政導向轉變為市場監管導向”，強調“依法依規”監管；在明確目標和原則的基礎上，對文交所的市場準入、信息披露、風險防範和應急處置等方麵提出立法建議，並對當前情況下文交所的風險提出應急處置措施。
二、南京文交所的存在的問題
我們首先來分析一下南京文化產權交易所（以下簡稱南交所）的問題。調查發現南交所無論是公司組織架構、還是交易所具體交易規則都存在明顯的違規問題，交易所內標的物價格虛高，投機盛行，南交所存在著明顯的泡沫，隱藏著巨大金融風險。
首先，南交所的公司組織架構。
根據國務院38號文的要求，江蘇省銀監局聯合江蘇省金融辦對文交所進行檢查，提出整改要求。要求引進國有控股股東，國有股持股比例必須達到51%。目前，正在與新華報業集團公司、江蘇省交通控股集團公司、江蘇省文投集團公司等積極接觸，商談參股事宜。很長時間過去了，南交所仍然沒有實質性的整改進展，調查還發現其股東北京蘭亭文化傳播有限公司2014年被北京市工商局吊銷了營業執照，然而南交所卻並沒有對外公布股東的重大變動事項。
文交所與江蘇中金文化發展有限公司共同成立了江蘇金翰麒電子商務有限公司，注冊資本1000萬元，到2014年又變更注冊資本金為2100萬，周軍絕對控股，目前錢幣郵票交易中心實際由金翰麒公司運作，實際南京文交所成了名副其實的“殼公司”，公司實際控製人通過控製金翰麒公司，來運作錢幣郵票交易中心。這中間複雜的公司關聯和控製關係不得不對文交所的股東組織架構產生質疑；而且南交所以3000萬的注冊資本金的撬動錢幣交易中心產品50多億的市值和每天上億的成交量，其能風險承受能力也不得不令人擔憂。
其次，交易所交易規則有缺陷。南京文交所錢幣郵票交易中心，是一種線上交易模式，交易方式有點類似於做市商製度，它提供會員用戶電子報價、電子撮合、電子結算的類證券交易方式，容易造成交易品種的人為炒作和暴漲暴跌。國務院“38號文”明文規定文交所不得從事電子撮合，連續競價的交易方式，因此南京文交所的交易方式是存在著政策風險的。由於沒有做空機製，文交所的交易模式隻可以單邊做多，莊家可以通過虛假交易、對敲互倒把價格炒高，造成賺錢假象吸引投資人入場，而投資人進場交易也不是為了實物交割，隻是希望價格炒上去後轉給後繼接棒者，就像是擊鼓傳花遊戲。由於沒有退出機製，價格不斷炒高，投資人被高位套牢，又由於價格太高，沒有投資人接盤，而成交量下降，交易所喪失了利潤來源，隻能通過不斷引入新的交易品種類來維持這種交易方式。風險不斷累積，到一定程度後泡沫必將破裂。缺少強製信息披露製度和完善的風險控製製度容易導致操作風險和道德風險事件的發生。
再次，南交所的信用風險。由於缺乏市場準入製度，文交所的股東可以隨意變更，雖然國家對文交所注冊資本金雖然要求在3000萬以上的要求，但是以南京文交所為例，它每天的交易量達到上億元，貴金屬的市值達到了50多億，一旦發生信用風險事件，比如：因為道德風險事件導致客戶集體要求退出的情況，交易所以區區3000萬的注冊資本金如何補償客戶50億的損失？顯然南京文化產權交易交易所是沒有這種破產風險抵禦能力的，投資人因損失無法補償而集體上訪，政府也將措手不及，最終可能損害政府的公信力。
三、南京文化產權交易所監管及其存在的問題
我國目前對文交所的監管還沒有明確的監管主體，基本上按照屬地監管的原則由當地政府來負責管理。導致文交所的監管五花八門，各自為政，沒有統一的口徑。文交所多頭監管變成無人監管，而缺少監管的資本市場特別容易引起金融風險。在此大環境下，南京文交所的監管也存在著以下幾個問題：
（一）監管主體不明確
按照“誰審批，誰監管”的監管原則，南京文交所的批準單位是江蘇省金融辦，那麼江蘇省金融辦應該負責南京文交所的監管。雖然南京市文交所注冊地是在南京市棲霞區，但是棲霞區政府並沒有對文交所的直接管轄權，就像是上交所和深交所，雖然工商注冊地在上海和深圳，但是卻直屬於證監會直接管轄。目前南京文交所的監管是由江蘇省金融辦委托南京市棲霞區政府代為監管，但是監管權是不能按照商事、民事相關法律進行委托和代理的，即便通過委托和代理，其監管的有效性仍由江蘇省政府擔責。但是實際的情況卻是各級政府相互推諉導致監管失靈，江蘇省政府金融辦“委拖”南京市政府對南京文交所進行監管，南京市政府又把監管責任推給棲霞區政府，而以棲霞區政府的實際情況，根本沒有能力對南京市文交所進行監管。
（二）監管法律缺失
南京市文交所以及它所從事的貴金屬幣的交易內容，目前還處在法律空白地帶，還沒有專門針對文交所的法律對文交所進行直接監管，隻有通過《消費者權益保護法》、《物權法》、《物價法》等間接的法律來對文交所進行監督，保護投資人權益。《證券法》也沒有把文化產權交易納入其管轄範圍，按照“疑罪從無”的法律量刑原則，如果文交所發生因損害投資人利益，造成金融風險事件的情況，審判機關在進行量刑定罪時由於沒有法律的明確規定，將容易造成量刑偏差甚至違法不究的尷尬處境。