國家治理體係和治理能力現代化離不開法治
執政與行政
作者：韓啟德
新中國成立以來，特別是改革開放30多年來，我國法治建設取得了長足進步。中共十五大將“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為黨領導人民治理國家的基本方略；1999年憲法修正案又寫入了“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”內容；至2011年，中國特色社會主義法律體係已經形成。盡管如此，目前我國的法治建設距“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的目標尚有很大距離，建立中國特色社會主義法治體係和法治國家依然任重道遠。當前，改革進入了攻堅期和深水區，發展進入了轉型期和換擋期，建設社會主義法治國家的使命比任何時候都緊迫，人民群眾對建設社會主義法治國家的願望比任何時候都強烈。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》，第一次對“推進法治中國建設”進行了專題論述。10月召開的中共十八屆四中全會，研究全麵推進依法治國重大問題，顯示了中國共產黨依法治國的堅定決心。
國家治理體係和治理能力現代化與法治的關係
中共十八屆三中全會將推進國家治理體係和治理能力現代化作為全麵深化改革的總目標，這一總目標凝聚了社會各界的共識，展現了中國共產黨的曆史使命感和責任感。國家治理現代化已經成為重要的國家共識。
國家治理體係的現代化，就是要建立一係列合理的、理性化的國家治理製度體係；國家治理能力的現代化，就是指這一製度體係能夠得到有效的執行和落實，並促成各種公共問題得到理性的、公平的解決。而無論是製度設計還是製度的執行，都離不開法治。國家治理中所涉及的政治、經濟、社會、文化、生態等領域的問題，都需要通過一係列製度加以調整，並通過製度的展開加以解決，這些製度隻有通過法治化，才能具有權威性、係統性、穩定性。法治在國家治理中具有基礎性、全局性的地位。總之，“法治中國”的戰略與國家治理現代化是緊密聯係的，在本質上都是強調國家治理和公共管理的理性化。
國家治理現代化所需要的“理性化”，就是要通過各種製度設計及製度落實，抑製治理結構和治理過程中的各種非理性行為。這種國家治理中的非理性，在國家治理的不同層麵有著不同的表現形式。在政治層麵，表現為各種政治主體的政治衝動；在行政層麵，表現為政府的管理衝動；在經濟活動層麵，表現為市場主體的利益最大化衝動；在社會層麵，表現為民眾的情緒衝動。政治衝動，比如“文革”；管理衝動，比如政府對社會過度的管理控製；利益衝動，比如為了追求利益而不擇手段；社會情緒衝動，比如對公共問題的討論過度情緒化。凡此種種，都反映出國家治理體係和治理能力的缺陷。
如何通過法治推進國家治理現
代化
克服國家治理體係和能力上的這些缺陷，既是當前推進治理現代化的核心，也是法治中國建設的核心。通過法治建設，推進國家治理現代化，應通過相應法律製度完善和落實，不斷增強政治理性、政府理性、市場理性、社會理性。
第一，以依憲治國提升政治理性。現代國家本質上是“法治共同體”。憲法是國家的根本大法，在一國的法律體係中居於“統帥”地位。政黨執政的基礎和權威、公民的權利、國家的治理結構和治理方式都是通過憲法和法律得以明確和予以保障的。正如習近平總書記指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政”。那麼，如何促進政治與法律更好協調，尤其是加強中國共產黨依法執政的製度建設，使“黨內法規”與憲法、法律體係有機銜接，構成一個完整協調的依法執政法律體係；如何進一步完善人民代表大會製度，特別是著力改革人大的政府財政預決算審查製度，規範預算主體行為，強化預算執行監督，並建立違法懲戒機製；如何不斷強化公民的“國家認同”，使公民堅守“認同國家、熱愛國家”的底線；如何完善國家的層級治理結構，強化中央在宏觀層麵的管理權威，而在日常公共事務管理方麵更多地允許地方自主，讓公眾參與其中，等等。這些問題都值得深入研究。
第二，以法治政府改進政府理性。當前，由於政府對權力、信息、話語等的壟斷，各種形式的“行政管理衝動”比比皆是，如GDP至上、部門利益保護、為政短期行為、甚至公共權力尋租等，造成官民關係緊張、政府公信力受損等問題，這些都與政府管理理性化方向嚴重相悖，需要進一步推進法治政府建設加以改善。那麼，政府到底應該管什麼、不該管什麼？能不能盡快把政府的“權力清單”明示公眾；如何完善人大及其常委會主導立法的製度，杜絕國家立法部門化、部門利益法製化，通過聽證會等形式讓民眾更多地參與立法；如何進一步規範政府行使決策權，使中央一再強調的科學決策、民主決策、依法決策重要原則，以及公眾參與、專家論證、合法性審查、風險評估、集體決策等事關重大決策的一套程序真正落實；如何在法律層麵明確“公開”與“保密”界限，切實落實政府信息公開、政務公開、行政管理流程公開，便於民眾參與和監督，等等。這些問題都需要在總結現有探索和實踐的基礎上，運用法治思維為治國理政設計製定出“適用”、“管用”、“好用”的法律規定。