三、地方政府與中央政府的博弈
我國是世界上人均耕地最少的國家之一，地方政府過渡征用農業地使得我國將麵臨土地資源稀缺與浪費並存的現狀。2005年中國國土資源公報顯示：到2004年底，全國城鎮規劃範圍內共有閑置土地7.20萬公頃，空閑土地5.48萬公頃，批而未供土地13.56萬公頃，三類土地總量為26.24萬公頃，占城鎮建設用地總量的7.8%。目前，中國耕地保有量正在向18.12億畝的紅線逼近。中央政府為了保證糧食安全及注重國家利益，規定了最嚴格的耕地保護製度，必須保證目前耕地不能低於18億畝耕地。地方政府由於可觀的利益誘惑，看準了中央政府需要付出的高額監管成本，且各地方政府之間為了共同利益也存在合謀行為，想方設法要化基本農田為非基本農田，加大轉換成建設用地的幾率，進而通過化整為零和以租代征等方式在與中央政府博弈過程中處於優勢地位。
四、“土地財政”的優缺點及應對弊端的對策
眾所周知，任何製度的製定都有其優缺點，土地市場的政府壟斷製度能成為計劃經濟體製轉型期的產物必然有其原因，它的存在不僅促進了我國工業化和城市化的快速發展，還有規模經濟帶來的較低會計成本，對國家來說，這種製度有績效優勢，而且還會促進長期的高投資率。我國把房地產歸為第二產業，土地的壟斷也加速了土地城市化中房地產的投資，對我國GDP的增加有積極作用。同時，如果征地過程中土地完全由市場主體自由開發，那麼原本成片有序開發才有價值的土地，可能被分割得支離破碎，無法發揮其應有價值。但其弊端也仍然存在：第一，造成農地與非農地價格比例嚴重失衡，進而導致城鄉居民收入差距過大，農民的權利受到了嚴重損害，影響國民經濟的可持續發展。第二，征地過程中的壟斷低價會導致土地資源的浪費。由於地方政府征地成本低，對企業的相對低價供給會造成產業進入門檻低、產業同構性強等，很難在市場機製中淘汰過剩的產能，因此，大量的土地資源和礦產資源被粗放利用。第三，政府的壟斷供給造成房價高漲，形成房地產市場的資產泡沫。第四，雖然“土地財政”會帶來規模經濟，降低會計成本，但會造成土地市場存在兩權分離的公有製產權侵蝕、政企不分的行政管理體製和要素缺損的市場機製，從而削弱了市場配置資源的能力，增加了就業人員和資源配置損耗，加劇了生態環境的惡化包括綠色成本在內的許多不必要的社會成本。第五，土地征收將會成為政府腐敗的一個重要源頭，而且這種權力的濫用勢必導致農地不可再生資源的快速消失，嚴重威脅中國的糧食安全。最後，政府壟斷經營還將影響市場公平原則。
根據上述討論，“土地財政”製度雖然依然存在，但其弊端也顯而易見，因此，我國亟需采取一些措施來緩解其帶來的問題。第一，明確產權問題，加快集體所有權的建設。地方政府擁有土地征收階段的壟斷權主要依賴於在基層集體所有製和公有製之間的模糊界定。第二，提高土地征收補貼費用。第三，增強地方政府對失地農民的社保責任，地方政府毫無節製地征用農業地，會出現大量的種田無地、上班無崗、低保無份的三無遊民，政府有責任保障這些人的基本生存權利，因此，為失地農民提供基本的社會保障刻不容緩，其不僅是公平、公正的需要，而且對降低土地征用的交易成本及減少土地征用的阻力有積極作用。第四，實施土地財產稅製度。世界上發達國家地方政府的財政收入主要是土地稅收中對存量地產征稅，而不是對增量土地的出讓和出售。設置“土地財產稅”可以為地方政府提供穩定的稅收來源，從而有效緩解地方政府的財源問題。第五，為保證基本耕地，在農地征用過程中設置“土地發展權”。土地發展權，簡單地說就是變更土地用途（在經得政府準許之後），對土地進一步開發並獲得更多收益的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權。總之，造成土地過度征用不僅是由於地方政府對土地的壟斷權，更由於中國土地發展權的缺失。第六，加大中央政府對土地運作的監管力度，嚴厲打擊征地尋租行為。第七，加強地方政府社會管理和公共服務職能。即努力讓地方政府認識到自己為社會謀福利的職責而主動以社會總福利最大化為目的，避免雙壟斷的弊端。這裏強調的是地方政府的服務性和維護公平性，而不是利用這種先天優勢參與其中，甚至為了自己的利益而放棄社會利益等行為。如果政府能夠針對這些意見製定相應的適合我國國情的製度，那麼“土地財政”製度將更能發揮其優勢。