關於“土地財政”的一般分析及討論
學術爭鳴
作者：陳坤 張麗娜
摘要：本文首先介紹地方政府雙壟斷的成因，然後分析了地方政府為何如此鍾情於成為賣土地的“大企業”及其如何為了獲得超額利益進行過量征地，最後指出地方政府目前土地雙壟斷的優缺點，並針對我國土地雙壟斷的弊端給出一些建議。
關鍵詞：地方政府“土地財政”壟斷征地土地市場
一、“土地財政”的成因及定義
20 世紀 90 年代以來，我國進入工業化和城市化的加速擴張階段，因而對城市用地的需求急劇上升，導致農用地轉向非農用地的需求急劇增加。農業用途轉變為城市用途、農業用地變為工業和商業用地的價格也隨即高漲，在這個過程中，擔任這個中間轉換地位的機構或個人將獲取暴利。2004年，國土部、監察部聯合下發了“71號文”，即《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，要求各地在8月31日前將曆史遺留的經營性用地以協議方式出讓問題加以界定並處理完畢（即所謂“8·31大限”），8月31日後不得再以協議方式出讓。也就是自2004年8月31以後，所有土地都必須通過政府的招拍掛才可上市，政府成為唯一的土地供應商。這裏的政府指的是地方政府。追溯到1994年的分稅製改革，當時，中央政府抽走了更多的稅收，下放了更多的政權，導致地方政府不僅依靠稅收部分的收入下降，還帶來了更多的支出需要。因此，地方政府為了生存下來而“被逼”形成了一個賣地的“大企業”，這也就是“土地財政”的成因。
我國《憲法》規定農村土地歸集體所有，而城市土地由國家所有，並規定隻有涉及公共利益需要時，國家才能向農民征用土地。但現行的《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，即向政府購買一定年限的國有土地的建設用地使用權。這就導致不管是公共利益還是非公共利益，土地需求者隻能向國家申請土地，而不能直接從農民或集體手中購買。因此，農民手中的土地隻能自用，如果想要賣掉土地，隻能通過國家，不能直接向土地需求者出售土地，也就不能享受由市場競爭反映出來的土地的真實價值。由於政府是把農業用地轉化為城市用地的唯一合法壟斷機構，因此其享有壟斷定價權利，這使得政府對征地的補償標準大大低於由市場競爭反映的土地真實價值，嚴重損害了農民的權益。綜上所述，地方政府不僅擁有對農用地的唯一征收權，而且還壟斷了城市用地的供給，形成我國地方政府的“土地財政”或“土地雙壟斷”。
二、地方政府過量征地的原因及表現
我國的土地主要由城市用地和農村用地構成，實行的是城鄉二元土地製度。在地方政府對農用地征地的過程中，根據《土地管理法》規定，政府征地補償包括土地補償、安置補助以及附著物和青苗補償，且補償標準不“超過”土地年產值的30倍，但沒有細致的規定，因此地方政府有很大的操作空間。由於地方政府在征地補償的決定上具有很大的靈活性，而農民由於文化程度低等因素在和地方政府的談判過程中處於劣勢地位，因此就隻能獲得極低的補償。城市土地的價格要遠遠高出農村土地的價格，正是由於如此懸殊的價格差異，使得地方政府通過“招拍掛”方式所獲得的土地出讓金遠遠大於征收土地補償金。這也就造成了土地領域出現大量地方政府的腐敗行為、侵權行為，如采取亂占濫用、未批先用和隨意改變土地屬性等。同時，采用超規劃、越權和分拆批地等審批征用土地程序，而在針對耕地占補平衡的數量和質量問題上存在占優補劣、占多補少甚至不補等行為。還有一些地方政府為了獲得超額利潤或為獲取高額的財政收入解決負債問題，對農業地進行非法征收和強製拆遷，大肆地賣地，而且將以較低價格征用過來的城郊和農村土地儲備起來，減少土地的供應量形成供不應求的局麵，造成房價上升後再將其進行招拍掛，取得囤地收入的最大化。