正文 製裁,虛張聲勢還是敲山震虎(2 / 3)

實施製裁,會損害對手的經濟利益和軍事利益,但同時也會傷害自己

李 彬:

從製裁發起國的利益角度來看,製裁的實質主要是計算經濟利益與安全利益的平衡。對對方實施製裁,會損害對手的經濟利益和軍事利益,但同時製裁也會傷害自己的經濟利益。就是說,通過製裁,你可能收獲了安全上的利益,但會損失經濟利益。在這個方麵要平衡,要讓得大於失。怎麼才能做到得大於失呢,不同的理論流派有不同的計算原則。

一個是自由主義經濟學流派,它的理念是要減少政府對經濟的幹預,讓市場自己發揮作用,認為政府的幹預往往適得其反。按照自由主義經濟學派的理論,出口管製就是政府對經濟的幹預,破壞了經濟自己運行的規律。但有些人會拿這個理論作幌子,並不真信,隻在製裁特定的國家的時候拿出這個理論,製裁其他的國家的時候就不說這類話了,是機會主義地使用這個理論。真正相信這個理論的人會說,對誰都不應該製裁,否則會影響經濟運行的規律。

第二個是現實主義流派,認為安全就是最基本的國家利益,其他的一切都應該為安全利益服務,因此為了安全而導致經濟上受到一些損失是應該的。這樣一個理論,在美國是非常有市場的,在中國則不然。當有的國家侵害中國的安全利益的時候,如果討論是否對這種侵害實施經濟製裁,馬上有人會說:製裁會破壞改革開放,破壞經濟建設,在美國則相反。按照美國的出口管製法規,美國計算機公司不能把大型計算機出口到一些國家,否則就被認為會損害美國的安全利益。

中國在改革開放之後,實際上一直有“經濟至上”這樣一種思想。在中國,現實主義的影響力非常弱。但最近,實施製裁的這種思路開始上升,認為中國也可以用製裁作為一種手段來實現國家安全利益。實際上,中國的製裁手段也發揮過一些作用,比如上世紀90年代初法國向台灣出售軍艦,中國便拒絕與法國簽關於廣州地鐵的合同,最後法國修訂了自己的政策。

第三種就是綜合國力理論。它是將經濟利益和安全利益按一定權重合成,從而折算出總的利益。它應該是介於前兩個理論之間,可能會得出這個製裁合算、那個製裁不合算這樣的結論。它能做一個平衡計算的模型。前兩個理論做不出平衡計算的模型,它們都是一邊倒的理論。

另外,製裁還有一個合法性的問題。實施製裁的理由往往是某國違反了國際規範,所以我們要製裁它。比如,凡是搞核擴散的國家就會受到製裁,簡單來說,國際上有一個規範,即國際原子能機構的全麵安全保障:除五個有核國家(美俄中英法,其他實際有核國家不在此列)之外,如果一個國家不將其全部的核設施都交給國際原子能機構來監督的話,任何其他國家都不能跟這個國家做核相關的生意。當年美國和印度簽署核協議,就需要突破這個國際規範。

印度長期擁有核武器項目,它不會把核武器相關設施和材料交給原子能機構來監督,所以它不能接受全麵安全保障。按照全麵安全保障的國際規範,那麼顯然誰都不能跟它做核相關生意。但是印度偏偏缺乏鈾這種核材料,隻能從國際上進口。在美國的鼓動和讚許下,加拿大、法國等國家先後把鈾這種核燃料賣給印度。在印度再次需要進口鈾燃料的情況下,美國則推動核供應集團做出了新的規定,豁免了印度的全麵安全保障。這就是美印核協議的來曆。從這個事例中我們發現,製裁的合法性主要由規則製定者來決定。

製裁雖有用,但並不是很有用,失敗與不了了之是常見結果

周方銀:

製裁早在古希臘就出現了,而在近代以來的製裁曆史中,最典型的就是拿破侖的大陸封鎖政策。這是法國皇帝拿破侖一世1806~1814年間為反對英國而采取的一項重要的經濟政治措施。1805年,拿破侖直接登陸英國的計劃失敗後,決定用經濟封鎖摧垮英國。1806年11月,他頒布了《柏林敕令》,規定:所有隸屬於法國的各國,不僅不準與英國發生貿易關係,而且要斷絕一般來往;對法國統治下的歐洲的英國僑民,一律宣布為戰俘;所有英國的貨物和商船全部沒收。1807年拿破侖加強了大陸封鎖政策,簽署了《米蘭敕令》,內容是:把所有英國支配的船隻與英國船隻同等對待,都要拿捕,而且封鎖擴展到所有英國出產的貨物而不問其所有者是誰。1810年的《楓丹白露敕令》完成了大陸封鎖政策的立法措施,根據這一敕令,凡在大陸發現一切的英國貨物必須焚毀。顯然,大陸政策對法國本國貿易和一些工業部門造成了損失,拿破侖被迫發出了‘允許違禁物輸入執照’的辦法,這也直接削弱了政策的作用。

大陸封鎖促進了法國的某些工業部門的發展,但是,當時整個法國的工業發展水平不能代替英國滿足歐洲各國的需要,因而使許多國家特別是與英國有著傳統貿易關係的國家的經濟狀況大大惡化,經濟蕭條,進出口停滯;同時,英國采取反封鎖政策,並進行大規模的走私活動。因此,實行大陸封鎖沒有達到從經濟上窒息英國的目的。1814年拿破侖戰敗後,大陸封鎖政策被取消。

大陸封鎖政策的核心目的是從經濟上拖垮英國,從政治上孤立英國。但它最終是不成功的,失敗的原因有三:第一,製裁對象是一個大國,製裁大國要產生顯著的經濟效果往往相對困難,收效更慢;第二,法國的夥伴不齊心,如俄羅斯後期就不願意跟法國一起製裁英國了,因為這對其經濟損失過重而政治收益有限,而且俄羅斯也需要這些經濟利益。第三,一些中小國家上有政策、下有對策。製裁導致的一個結果就是走私非常猖獗,葡萄牙實際上成為一個走私的基地,對英國進行大量的走私交易。另外英國也有自身的優勢:它在海外有大量的殖民地,它的產品可以到美洲、亞洲等地去銷售。所以整體上講,大陸封鎖政策最後的失敗基本上是必然。

還有很多著名的製裁案例,如美國對古巴的製裁,1959年古巴革命勝利後,美國政府對古巴采取敵視態度。1961年美國雇傭軍入侵古巴失敗後,美國和古巴斷絕了外交關係。美國從1962年開始對古巴實行經濟、金融封鎖和貿易禁運。從1962年初到現在,這個世界已經發生了巨大變化,但有一件事至今未變,美國繼續對古巴進行經濟製裁,這場接近全麵的貿易戰已經進行了50餘年。這一政策顯然是失敗,因為受傷害的是古巴人民,而不是古巴政府。而且更為重要的是,美國對古巴的製裁並沒有讓卡斯特羅下台。所以在大多數情況下,即使是大國對小國的製裁也是很容易失敗的。

製裁的一個成功案例是對南非的製裁。國際社會於1962年開始對南非進行製裁,聯合國大會要求其成員國與南非斷絕外交關係。國際社會對南非進行的製裁最終使其放棄了種族隔離政策。不過,南非最終屈服、放棄種族隔離政策的原因也是多方麵的,製裁在其中的作用到底有多大並不好準確地評估。美國曾經對伊拉克、伊朗、朝鮮以及89風波之後的中國進行了製裁,但基本上都以失敗告終。

1991年,海地發生軍事政變,第一個民選總統阿裏斯蒂德被推翻,美國迅速對海地實行經濟製裁。海地在經濟上對美國的依賴很深。1991年,對美出口占其出口的73%,進口占56%,對海地的雙邊國際援助中美國占73%,加之海地經濟結構單一,最終這次製裁對海地經濟造成了災難性的後果。

1991~1992年,法國向台灣出售六艘護衛艦以及“幻影2000”戰鬥機,中國政府對法國進行了嚴厲的製裁,包括撤銷部分擬議中與法方的大型合作項目,如廣州地鐵、大亞灣核電站二期工程、購買法國小麥等;嚴格控製兩國副部長級以上人員的往來;立即關閉法國駐廣州總領事館。這次製裁取得了效果,1993年中法聯合公報中明確載明,“法國政府承諾今後不批準法國企業參與武裝台灣”。這次製裁的成功,除了中國政府的態度十分堅定外,我個人覺得,還在於製裁試圖達成的政治目標適中、不大不小。中國的製裁目的非常具體,就是要法國明確停止對台軍售,這並未觸及法國的核心利益。就這次克裏米亞問題上西方對俄羅斯的製裁而言,由於它觸及領土問題,因此,一般性的經濟製裁恐怕很難達成目標。

李東燕:

製裁是一種有用的工具。正如周教授的曆史回顧,製裁古已有之,一直持續到現在,並且還會繼續被使用。

冷戰時期,由於美蘇兩大陣營對壘,當時所存在的危及和平的行為或者實際的侵略也基本上是美蘇及其代理人,因此製裁決議很少獲得通過。比如,從1972~1990年,在聯合國有關製裁以色列的決議上,美國動用了30多次否決權。從聯合國成立到1990年,安理會通過的經濟製裁決議隻有兩例:羅得西亞(1966)和南非(1977)。

冷戰結束後,聯合國安理會采取集體經濟製裁的行動日漸增多,在過去二十多年中,安理會對朝鮮、伊朗、伊拉克、前南斯拉夫、利比亞、海地、利比裏亞、盧旺達、索馬裏、安哥拉的安盟部隊、蘇丹、塞拉利昂、南斯拉夫聯盟(包括科索沃)、阿富汗、厄立特裏亞及埃塞俄比亞等國采取了製裁行動。

總的來說,冷戰後的製裁被頻繁用來針對國內政治和人權問題。不僅美國和歐盟國家頻繁使用製裁手段來針對其認定的恐怖主義國家、破壞人權國家、武器擴散國家和違反西方價值國家,非盟等區域組織也越來越多地針對其成員國采用製裁。而且,製裁的形式也越來越多,越來越靈活。例如,2014年2月26日聯合國安理會就也門局勢舉行了公開會議,並一致通過關於成立一個專門委員會的決議,用於對破壞也門政治過渡進程、威脅國家和平、安全與穩定的個人及實體實施製裁,製裁包括財產凍結、旅行禁令等。這是一種“定向製裁”,包括凍結被點名政治人物或政治實體的資產,阻止它們的金融交易等。理由是這些人的行為構成了實施製裁的依據。

再有,從曆史看,製裁不外乎成功、失敗和不了了之三種結果,後兩種情況占多數。相關研究結果也證明,製裁並不是一種很有用、很有效的工具。製裁的實施和效果受到很多因素的製約。製裁通常會給製裁者與被製裁者都帶來負麵影響。雖然非武力經濟製裁與武力製裁相比更靈活,但經濟製裁、外交製裁等非武力製裁還是屬於一種消極乃至極端的工具。例如,麵對衝突形勢和安全威脅,聯合國會先采用外交手段進行調解、斡旋,然後會采用外交製裁、經濟製裁等方式。雖然經濟和外交製裁屬於非武力製裁,一旦使用製裁,就表明此時的情形非常危急,離武力製裁或武力幹預不遠了。因此製裁也是一種較為極端的工具,一種存在使用危險性的工具。製裁的實施標誌著國際關係出現了不正常的情況,製裁的實施也有可能使原本緊張的關係更加惡化。