美國政府關門的法律迷思及啟示
法治在線
作者：張克
近一個月來，全球最大的政經新聞莫過於美國聯邦政府宣布關門。半個月後美國總統奧巴馬簽署了財政法案結束政府停擺，並提高債務上限。
中國媒體與知識界對美債事件表現出了極大的興趣，討論的文章層出不窮。本次政府關門是1974年以來的第18次，為何美國政府如此頻繁地在預算問題上無法達成共識？其根源很難僅僅由經濟視角解釋全麵，作為一個法治化程度極高的國家，政府一關一開背後的法律體製與困境更令人深思。
否決製才是政府關門的根源
美國政府關門事件的本質是預算危機和債務危機，表象是奧巴馬醫改法案巨額支出和債務上限問題兩黨存在分歧，究其根源在於美國否決製的法律體製，即同時擁有巨大組織能量和權力的眾多“玩家”在主導國家的立法，這已經成為美國體製的重大弊病。
以奧巴馬總統視為政治遺產的醫療改革方案為例，這一旨在為3000萬當前醫療保險體係之外的中低收入者提供福利的法律遭遇共和黨保守勢力的抵製。
即使國會於2010年通過了醫改法案，並不意味著全美都能保證政令暢通，奧巴馬總統在推進這一法案的過程中遭遇了司法和政治的雙重否決。在共和黨控製和煽動下，超過26個也就是近一半的州向法院提起醫改法案的違憲訴訟。在一個崇尚個人自由的國家，是否買醫療保險是個人決定，法律不得強製他們買或不買保險。醫改法案的反對者認為這一強製令侵犯了個人自由，違反了美國憲法。共和黨人提出，奧巴馬的醫改方案侵犯了公民的私有財產權，同時違背了美國憲法中對聯邦和州政府權力劃分的規定，聯邦不能規定州的義務。
將政治分歧訴諸司法是美國傳統。美國總統奧巴馬就任之前是一位公益訴訟和維護少數族裔民權的專業律師，同時他也在聲名顯赫的芝加哥大學法學院擔任高級講師，講授的正是美國憲法與民權。對於醫改法案在最高法院的憲法訴訟，作為曾經的憲法訴訟律師和一位憲法學家的奧巴馬對此似乎並不擔心，果不其然，美國最高法院最終以5比4的微弱優勢判決醫改法案符合憲法。保守派的首席大法官約翰·羅伯茨改變觀點，站在了自由派陣營的一邊，最終令奧巴馬醫改法案避免違憲命運。羅伯茨建議將“強製醫保”條款視為“稅收”，而稅收則是聯邦政府的權力，由此使“強製醫保”條款不違憲。
在重大法律和公共政策領域缺乏共識是以多元主義為基礎的美國政治的一大特點，過分強調立法決策主體之間的相互製衡，導致不同權力機構之間相互否決的現象十分突出。最高法院支持奧巴馬總統讓共和黨不得不在另一個重要的否決事項——預算法案上大做文章，這也是半個月以來美國政府停擺與重開的直接原因。
預算是連接立法機關與行政機關的關鍵紐帶，也是美國三權分立下的各機構相互否決的慣用工具。1974年到1996年美國政府因預算分歧被迫關閉了17次，這次是第18次，但絕不會是最後一次。
幾經流轉的美國預算審批權
美國預算審批權力的曆史可以分為三個階段。自建國至1921年是由國會主導，根據美國憲法第九條規定，所有的征稅議案都由眾議院提出。這一時期，由國會主導的預算審批在剛開始還能有效應對實際需求，但隨著工業化進程和社會矛盾的湧現，政府治理權力不斷擴張，預算權旁落導致總統代表的行政機關無法快速高效地做出財政安排。
1921年，美國通過了《預算會計法案》，建立了預算署和總審計署。總統代表整個行政部門提交預算，產生了專門工作機構——預算局來行使職責。總統主導預算法案直到1974年為止，這一年通過了《國會預算法案》和《截留控製法案》，使國會可以獨立起草預算提案並建立了專業的分析機構，從而加強了立法機關在聯邦預算程序中的作用。
在當時現有的收入委員會和撥款委員會的基礎上，國會參眾兩院又分別增加了預算委員會。這一改革的結果是使得預算提案不再是總統的專利，管理和預算辦公室也不再是預算在技術上的壟斷者。國會不僅可以表決預算，也可以提出預算議案。
第三階段則是1974年至今，其特點就是立法機關與行政機關相互製約，我們所說的美國政府關門事件在這一時期反複出現。每當民主、共和兩黨在法律與公共政策等某些重大問題上無法達成共識時，在國會中占據優勢地位的政黨就會通過不批準總統預算辦公室提出的預算法案，以此要挾總統就範。