新一輪電力體製改革的深度解讀
能源商學院·智庫
時隔12年，電力體製改革在中國全麵深化改革的背景下，再次拉開帷幕。2015年3月15日“九號文”的發布，成了今年上半年能源領域最具看點和最吸引力的重大事件之一。
本輪電改的驅動因素，實際上是老矛盾與新問題的結合。經過十多年的發展，中國的電力工業基本解決了國內的硬缺電問題，企業的經營管理能力得以顯著提高，整個係統較為健康地運行。但是，電力行業仍然麵臨著一些問題，具體可以歸納為兩方麵，一是遺留問題趨於嚴重，二是新的挑戰不斷出現。
這兩點問題，構成了推動新一輪電力改革的核心動機，隨著中國經濟增速放緩，電力能源總體需求增速進入一個相對平緩期，進行適當、適度改革的行業環境基本具備；同時，對中國壟斷行業的改革呼聲越來越高，改革的大環境也已形成。可以說，進行新電改的時機業已成熟。
一、新一輪電力體製改革的主要內容及配套文件解讀
9號文出台
2015年3月15日，中央辦公廳印發《關於進一步深化電力體製改革的若幹意見》（中發〔2015〕9號，以下簡稱9號文），這一政策的發布，標誌著中央政府摒棄了5號文的工作思想，正式開啟了新一輪的電力改革。該文件共分為4個大項，其中第一、二、四項主要是介紹電改工作的重要性、總體思路、以及相關的督促要求等，而第三項則提出了改革的具體任務，共計7大條，28小條，可大致概括為“三放開，一獨立”，具體內容分別如下：
放開輸配以外的經營性電價。在電價方麵，政府的計劃是，在不同的行業，給予不同的管理模式：一方麵，作為用掉全社會85%電力的大戶，工商業的電價未來將由發受雙方自行商定，不再以上網及銷售電價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網費。另一方麵，考慮到居民、農業、以及公用事業的用電量雖然比重很小，但是用戶人群眾多，具有廣泛的社會影響，故這部分電價仍將由政府繼續管控。
放開公益性調節以外的發電計劃。在電量方麵，9號文采取的是與電價管理同樣的“雙軌製”辦法。工商業直接交易的電量和容量將不再納入發電計劃，由市場雙方自行決定。但政府仍將保留一定的“公益性、調節性發用電計劃”，以“確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電，確保維護電網調峰調頻和安全運行，確保可再生能源發電依照規劃保障性收購。”簡而言之，就是政府在放開交易電量的同時，還將繼續掌控一部分計劃發電量，來確保電力的廉價、安全、清潔等基本要素。
放開新增配售電市場。一個市場化的行業，其最明顯的特征往往有兩條：一是交易的市場化，二是投資主體的多元化，電力行業亦然。本輪電力改革的重要任務，除了放開電價與電量之外，還要有序放開配售電業務，培育新的市場主體。之所以選擇有序放開，主要是由於在相關政策尚不完善，社會資本參與效果未知的情況下，全盤放開的時機尚不成熟。此外，政府在配電領域還提出了“放開增量”的限製，觀望意向較為明顯：隻有當增量部分開放的效果較好時，存量部分才有可能繼續被推向社會。
交易機構相對獨立。電力行業的交易機構可以視作證券行業中的交易所，目前中國的電力交易機構均由電網公司建立，主要負責交易合同、購售協議的簽訂和電量結算和交易統計分析，同時負責參與電力市場規則的製定，電力市場交易信息發布平台的信息發布。交易中心的相對獨立，實際上是針對“調度獨立”的一個妥協，即電力交易離不開電網調度，但調度隻負責技術問題，電網不能完全考慮自身的經濟利益。至於“相對”二字，指的是交易中心的產權仍保留在電網，但“獨立”的定位，又使其便於接受相關部門監管。
9號文的發布，徹底動搖了電力行業現有的利益格局，但它還隻是一個綱領性的政策，並未提出具體工作的執行思路。因此，在其發布後不久，一係列配套文件密集出台，開始將文件中的要求一一細化，使得其能夠得到具體落實。
配套文件一：消化現有清潔能源
自9號文出台後，新電改對風電、光伏等新能源的影響備受關注，這類電源因價格高，可控性差，一直以來靠著電網分配的發電小時數獲取收入，但如果在一個完全自由競爭的市場下，失去政府的保護，這類電源將毫無競爭性，麵臨出局之虞。就在各方猜想新電改會以何種方式保障可再生能源並網時，3月23日，發改委同能源局聯合下發《關於改善電力運行，調節促進清潔能源多發滿發的指導意見》。該文幾乎與九號文同時落地，是新電改的第一個配套文件。
與此前《可再生能源十二五規劃》、《能源戰略行動計劃（2014-2020）》不同，這一文件對清潔能源的要求並不在於新增多少裝機，而更多側重於對存量資源的消化。由於環境原因，中國近幾年清潔能源投資建設的力度較大。至2014年底時，其水電、風電的總裝機量，以及光伏的新增裝機量都已達到世界第一。然而，清潔能源想要在能源結構中占據較高比重，不僅要有足夠的裝機量，還要有一定的利用小時數。雖然中國清潔能源裝機完全有能力達到“十二五”規劃的要求，但由於利用小時數偏低，很多機組沒有得到充分的利用。電改第一個配套文件目的就在於，試圖鼓勵政府以市場手段來解決清潔能源發展中的“三棄”症結，從而讓現有裝機能夠轉化為相應的發電量。
配套文件二：以平緩負荷曲線容納可再生能源
1號配套文件一個值得關注的細節是，這是官方首次將需求側管理與清潔能源聯係到一起，事實上，在之前幾年的相關文件中，無論是《電力需求側管理辦法》、還是《關於開展電力需求側管理城市綜合試點工作的通知》，其中都沒有提及可再生能源。出現這一轉變的原因是：中國近幾年間的電力形勢已經發生了較大變化。在2011年前後，中國處於缺電狀態，電源及電網容量不夠，無法滿足連創新高的電力負荷。而現在雖然電力充足，但清潔電太少，由於負荷曲線峰穀差大，而可再生能源隨機性強，難以持久並網。所以在政府看來，以價格手段削峰填穀，將負荷曲線平緩化以消納清潔能源，在現有儲能設施不足的情況下，是最為現實的選擇。