關於地方融資平台建設的思考
理論探索
作者：曾金鸞 周遙璐
2014年10月2日，《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（以下稱“43號文”）對外公布，中央政府全麵明確了建立"借、用、還"相統一的地方政府性債務管理機製，明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門，不得通過企事業單位等舉措，同時剝離融資平台的政府融資職能，切實做到誰借誰還。43號文意味著新一屆政府在地方政府債務管理上已經形成較為明確的政策框架和綱領。
一、43號文涉及的重要內涵
（一）規範的地方政府融資機製
根據43號文，規範的地方政府舉債融資機製僅限於政府舉債、PPP模式和規範的或有債務：
1.政府舉債：政府舉債以政府債券形式，隻能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借，規定主體僅限省級政府，省級以下無舉債權，市縣可由省級政府代為舉借，並按照公益性事業有無收益分為一般債券和專項債券。
2.PPP模式：社會資本獨自或者與政府共同成立特殊目的公司運營合作有一定收益性的公益性項目，可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。
3.規範的或有債務：剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的範圍內，並根據擔保合同依法承擔相關責任。
（二）規範的政府性債務範圍
根據43號文，不考慮現有的政府性債務存量處置，結合規範的政府舉債融資機製，未來規範的政府性債務包括政府自行舉債形成的政府債務和政府依法擔保形成的或有債務。由PPP模式所形成的債務，既不屬於政府債務，又不屬於政府或有債務，但是納入政府舉債融資機製，需要依靠財政補貼，而且將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。
二、43號文對地方融資平台的影響
作為特定時期和特定背景下的產物，地方融資平台自上世紀90年代組建以來，作為政府推進城市建設、改進民生的重要載體做出了巨大的曆史貢獻。在地方融資平台不斷發展壯大的同時，尤其在經曆4萬億刺激下爆發式增長後，規模虛增、負債高、盈利差等問題凸顯，其潛在的風險也越來越大。盡管出台了《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》、《關於製止地方政府違法違規融資行為的通知》等文件，但對地方融資平台的影響程度遠不如43號文深遠。
（一）轉型迫在眉睫
43號文明確要求剝離融資平台的傳統公益性項目投融資職能，意味著融資平台的“政府背景”將逐漸失去價值，政府信用等將逐漸失去效用，要求融資平台必須轉向以經營性業務為主，其償債資金來源主要依靠自身經營，而非以往的政府信用。未來地方融資平台將會去平台化運營，作為一般性的競爭性和地方性國有企業存在，融資平台公司必須需在短的時間內實現實體化、市場化和規範化的轉變，參與市場化競爭，否則就要關閉並曆史性地退出舞台。