問題叢生，如何理清脈絡？現代政治學將政治管理課題大致分為兩類：頂層政治和基層政治。法治現代化的缺失，在這兩個層麵都有所體現。先講頂層政治：如前文所述，1978年的十一屆三中全會，首先提出了法製建設的課題。將近二十年後的十五大，又把法治建設寫入了報告。法製與法治，一字之差，卻體現了課題實質的轉變。
十一屆三中全會提出的法製，更多強調的是公民立法守法等基本行為。而十五大的“法治”，則是把法律放在現代綜合治理的係統下，更強調一種觀念： 即把法律作為國家社會管理的基石，突出法律對於所有管理角色，包括政府的約束力。換句話說，如果“法製”麵對的標的是民的話，“法治”則麵對的是官民的結合。法製建設關注的是狹義的法律完善；法治建設關注的是集大成的國家綜合治理。
為什麼要有從製到治的轉變？這是因為隻強調由上而下的法製，不注重法律對頂層政治的約束，造成了黨、國、法三個概念交叉重疊，混淆不清。法律從製定到執行，不停受到人為因素的幹擾，其嚴肅性和約束力大打折扣。今天的中國，固然還存在著法律製度不完善的問題。但更嚴重的，是現有法律規章執行不力，出現了大量的法外飛地。官員權力的體現，往往不在於對法律的執行，而在於對法律的漠視。權力與法律的關係，不是權於法授，而成了權離法外。權力本應是法律規定和約束下的子係統。事實呢？權力卻經常與法律平起平坐唱對台戲，甚至淩駕於法律之上。在某些官員眼裏，違法不僅不為恥，反而成為了能力和地位的象征。打招呼、批條子、遞材料等法外越權行為，竟然也開始製度化和想當然化。
公開、公平、公正是法治的生命。官員法律意識淡薄，使得這“三公”原則很難在現實中得以體現。如此環境下，又如何期望民眾會對法律產生敬畏感呢？近年來，公眾與執法部門的衝突與日俱增。與此同時，人們感慨社會道德底線被一再突破。頂層與基層政治，本就是有機的一體。再不把頂層權力置於法治之下，就會造成管理的脫韁，道德的崩潰。這絕不是危言聳聽。事實上，新一屆中央領導集體上任以來，發出的一係列信號，從“壯士斷腕”到“闖險灘”，從“甩開膀子”到“敢啃硬骨頭”，以及持續高壓的“蒼蠅、老虎一起打”的反腐戰役，都體現了最高層的危機感和迫切感。問題意識激發變革意識。本屆黨和政府，多次提出把權力關進籠子，讓權力在陽光下運行。對十八屆四中《決定》的理解，也要放在這個延長線上。對法治進行專題研究，是打造現代政府的關鍵一步。
正本清源、標本兼治、德法並舉
四中全會《決定》的思路，筆者將其概括為十二個字：正本清源、標本兼治、德法並舉。首先談正本清源：這個“本”和“源”，就是回歸憲法，以其為核心。堅持依法執政首先要依憲執政。為什麼需要有這個強調？如前文指出，長期以來，由於黨、國、法三個概念的順序理不清，權力遊離於法外，造成了整個社會對憲法這部根本大法的相對忽視，認為其高高在上，和生活沒什麼實際關聯。更需引起警覺的是，近年來一些人提出“憲政”，製造出憲法和國家政體的人為對立。所以，四中全會的《決定》，對憲法的高度強調，是一種正本清源： 對不明白憲法基石作用的人們釋疑解惑，對利用憲法挑戰政體的力量給予回擊和警告。《決定》體現的高層態度，是把國和黨都置於法之根基上，對憲法不僅要講，而且要大大方方、光明正大地講。《決定》中出現頻率最高的詞組，就是“堅持黨的領導”。如《決定》闡述，是憲法確立了共產黨的領導地位。所以憲法應該成為黨和國家的根本和命脈。明確憲法對政體的定義，是保障法治改革有序進行的根本。