特別策劃
作者：張車偉
戶籍製度和土地製度決定了中國的社會管理和公共服務被分割為城鎮和農村兩個體係。在人口不流動的情況下，城鄉分割的社會管理和公共服務模式應該說能夠發揮其社會保護的基本功能，但在人口不斷從農村流入城鎮的情況下，這種城鄉分割的社會管理和公共服務體製正受到前所未有的挑戰。流動人口既無法融入城市，又難以真正留在農村，形成了社會管理的“夾心層”，存在著被邊緣化的趨勢，是當前社會管理的難點。胡錦濤總書記在2011年2月19日中央黨校省部級主要領導幹部社會管理及其創新專題研討班開班式上的講話中指出：“進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務，建立覆蓋全國人口的國家人口基礎信息庫，建立健全實有人口動態管理機製，完善特殊人群管理和服務政策”。這一重要講話為破解社會管理中麵臨的流動人口難題指明了方向。
一、流動人口迫切需要納入到城鎮社會管理和公共服務體係中來
隨著經濟社會的快速發展，我國的城鄉差距和區域差距不僅沒有縮小，反而呈現不斷擴大的趨勢，這構成了推動人口流動的巨大動力，流動人口的規模因此不斷擴大。2000年第五次人口普查數據的流動人口規模達到1.44億，國家統計局估計2009年我國的流動人口達到1.8億，而國家人口與計劃生育委員會則估計2010年我國流動人口規模已達2.3億。流動人口離開農村後，實際上也就脫離了農村的公共服務和管理體係，但流入地的公共服務和各種社會福利又以擁有當地戶口為享有條件，從而造成了流動人口被排斥在城市的公共服務體係之外，形成了當前所謂半城市化的格局。按照常住人口來看，我國目前城鎮化率為46％左右，但如果按照戶籍來看，我國具有非農業戶口的人口僅占全國人口的33％左右，二者相差13個百分點，這意味著全國有大約1.6億人口雖然生活在城市，但並沒有被城市的公共服務體係所接納，形成了我國社會管理和公共服務的真空地帶。
如果說流動人口無法進入城市公共服務和管理體係在過去還不至於引起大的社會問題的話，那麼，隨著流動人口特點變化，無法享受到城鎮公共服務的流動人口正成為社會發展的巨大隱患和社會矛盾的爆發點。
首先是人口流動正從雙向流動模式轉變為單向不可逆流動模式。早期的人口流動是一種雙向的流動，流動人口往往在流出地和流入地之間像候鳥一樣流動，在城裏工作一定時間後，仍然會返回農村從事農業生產，表現為從農村流向城市和從城市流回農村的雙向模式，人口的流動具有可逆性。然而，隨著新生代農民工的出現，人口的雙向流動模式正在變為單向流動，表現為從農村流向城市後不再返回農村。如果將1980年後出生的農民工劃定為新生代農民工，那麼新生代農民工已經占到全部農民工的60％以上，成為外出農民工的主流。目前全國外出打工的農民工有1.5億人，這意味著大約1億人屬於新生代農民工。新生代農民工在生活期望值、生活方式、獲取信息手段、自我認同、留城意願等方麵，都與老一代農民工有著很大差別。老一代農民工仍然保留著和土地的聯係，而新生代農民工對農村生活已不再熟悉，也缺乏農業生產知識和技能，和土地之間的聯係變弱甚至斷裂。在這種情況下，如果繼續把新生代農民工排斥在城市公共服務和社會保障體係之外，那麼，他們一旦在城市失業就麵臨著生存問題，從而給社會穩定帶來嚴重威脅。
其次是流動人口近年來出現了家庭化趨勢和不流動現象。流動人口舉家外出務工的比例不斷增加，2002年舉家遷移的勞動力為2350萬人，2009年接近3000萬。這些舉家遷移的流動人口對融入流入地城市社會需求強烈，渴望能和城市人一樣享受到均等的公共服務。同時，流動人口的利益訴求正在發生變化，表現在流動性上呈兩極分化態勢，部分就業和收入穩固的群體，移民化傾向明顯，出現“流動人口不流動現象”。另一部分收入水平較低且不穩定的群體，呈現加速流動趨勢。對於這些不流動的流動人口來說，如果不能和城裏人一樣享受到城市的公共服務和社會管理服務，會產生相對剝奪感，滋生對社會的不滿，引發社會矛盾。