我國地方政府“土地財政”問題的成因及風險研究
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作者：高瞻
作者簡介：高瞻，單位：中南財經政法大學財政稅務學院2012級財政學碩士研究生，研究方向：財稅理論。
摘要：“土地財政”模式造成地方政府的可支配財力過度依賴從土地及相關產業獲取的收益，對地方政府、房地產市場、居民和社會均會產生一係列影響。本文運用矛盾分析法等係統研究我國土地財政問題的形成原因，探討其形成機製和風險。
關鍵詞：土地財政；地方政府；分稅製
20世紀90年代以來，伴隨著城市化進程的加速，城市空間加劇擴張，土地問題成為重要的現實問題，在1994年分稅製改革後，中央政府財權上收、事權下放，地方政府為彌補財政收支缺口，普遍大規模出讓土地獲取土地出讓金、興建開發區、以土地為抵押進行融資，籌措城市建設基金，地方政府對“土地財政”的依賴程度加強。
一、我國地方政府土地財政的發展及現狀分析
改革開放之後，為解決新舊製度矛盾，我國先對中外合營企業征收場地使用費，繼而對公有製企業征收城鎮土地使用費，然後進行城鎮土地使用權有償出讓試點，土地財政萌芽。20世紀90年代以來，我國城市化進程的加快，各地政府紛紛興建開發區，擴大土地財政的規模，將其作為獲得城市建設資金的快速渠道。隨著土地有償出讓範圍的不斷擴大，相應的法律政策也相繼出台，使土地出讓走上有法可依的軌道，尤其是2002年11號令頒布實施後，引入市場競爭機製，經營性用地、工業用地都逐步納入“招、拍、掛”範圍，確保了土地使用權交易的公開、公平、公正，我國土地出讓金製度進入深入發展期，地方政府的土地財政收入進入又一輪擴張，2003年和2004年土地財政收入占地方總預算收入的比重猛增至45.04%和46.69%。近些年來，我國土地有償使用製度不斷完善，在規模上，地方政府的土地財政收入呈現出迅速增長的趨勢，2009年和2010年的土地出讓金增長率逼近70%，全國國有土地有償出讓收入的絕對數額在2010年也超過2.9萬億元；在結構上，土地財政收入中土地出讓金在地方政府的預算外收入中所占比例最大且增速明顯，已經成為地方政府財政收入的主要來源，對地方財政收入的穩定性和持續性有重要影響。
二、土地財政問題的成因分析
（一）分稅製改革後我國財政體製存在缺陷
1994年中國進行了以分稅製為特征的財稅體製改革，將稅基廣、稅源穩定、易征收的稅種大部分劃歸中央，同時把公共服務的大部分責任下放給地方政府。地方財政收入占全部財政收入的比重由1993年的77.98%快速下降到1994年的44.3%，支出方麵則上升至70%左右，並在2000年之後逐步增大。分稅製改革的結果是“財權上移，事權下移”，中央集中了大量財政收入，地方政府財力拮據，收支缺口日益擴大，麵臨巨大財政壓力。由於沒有穩定的稅收來源和正式的稅收自主權，且中央政府又不允許地方政府亂收費，地方政府為推動地方經濟發展，便會選擇出讓土地獲取預算外的土地出讓金，並推動房地產業的發展以獲取預算內稅收收入。
（二）我國現行土地製度存在缺陷，土地收益分配格局不公
我國實行社會主義公有製，國家出於社會公共利益的需要並按照一定的程序，在做出適當補償的條件下可以將集體所有土地征為國家所有。而現有法律對公共利益的具體含義的界定尚未做出任何規定，地方政府既擁有征地決定權，又擁有補償決定權，導致集體土地征用範圍的擴大化。