（三）規劃建設問題
開發區直屬所在城市的政府領導，它的規劃納入了整個城市的總體規劃，規劃嚴謹，基礎設施規劃起點高，與中心城的總體規劃銜接嚴密，但是開發區基礎設施的資金直接來源所在城市的政府財政，開發區不可能將規劃和建設延伸至周邊的鄉鎮乃至農村地區。主要體現為規劃工作中“重園區、輕鄉鎮”，普遍存在將規劃重點放在園區，缺少對區鎮一體化展的相關規劃的現象。產業發展的特色性不明顯，缺少體量大、帶動力強的基地型項目。先進製造業、戰略性新興產業、海洋產業等項目較少，普遍存在產業集聚度較弱，產業鏈的上下遊企業和配套服務企業尚未形成規模的問題。周邊鄉鎮政府的管轄範圍隻包括自己的鎮域範圍，基礎設施建設資金主要是自籌，上級政府和國家的投入很少，區此鄉鎮政府大多隻能局限於自己的鎮域搞規劃和建設，基礎設施的規劃起點低，建設資金短缺。因此開發區與周邊鄉鎮體製差異決定了他們各自畫地為牢搞規劃，規劃自成體係，在鄉鎮功能配套上，集鎮建設總體上滯後於產業，基礎設施建設和港口開發、星級酒店、休閑娛樂等配套功能明顯不足，金融、商務、研發設計、專業物流等行業發展滯後，隨著經濟的發展兩者規劃的不協調性愈演愈烈。
（四）合作發展問題
開發區和周邊鄉鎮政府是不同的兩個管理主體和經濟利益主體，各自擁有自己的不同優勢。開發區通過幾年的發展，擁有發展經濟的品牌優勢和豐富的經濟管理資源，基礎設施建設投入巨大，這也使得開發區基礎設施建設欠帳較大，財政體製改革中考慮開發區欠帳因素較少，開發區原有的欠帳難以落實，合並後發展任務重、還債壓力大，將會使新型區鎮負重前行，發展困難，同時開發區在服務農村、處理社會矛盾上相對於鄉鎮有點力不從心。相反，鄉鎮政府作為一級政府在處理社會矛盾上有完整權力體係和合法的地位，處理社會矛盾成效顯著。但鄉鎮與開發區比較起來在發展經濟上就受到信息缺乏和空間狹小的限製，大部分鄉鎮不能夠成為區域的經濟增長中心。由於雙方在合作的成本與收益的分攤上存在分歧，很難形成風險共擔、利益共享的經濟合作發展機製。
四、原因分析
在現實的經濟社會發展過程中，開發區與一般鄉鎮在發展上並沒有實現真正意義上的融合，存在一些差異，主要表現在發展目標、發展水平以及管理體製等方麵，在今後的進一步發展中逐步消除，實現真正意義上的區鎮合一發展。
（一）發展目標不一致
開發區與鄉鎮的發展目標具有較大的不一致性，開發區作為區域發展的重點，必須明確重點發展的產業，通過產業招商、駐點招商、以商引商等多種招商方式並舉，招引產業項目落戶，加快產業項目建設，實現產業轉型升級，使經濟社會又好又快發展，最終實現區域發展戰略目標；而鄉鎮卻是以追求公眾利益的最大化為目標，發展經濟隻是鄉鎮工作中的一塊，解決民生、發展鄉村經濟、維護社會穩定等基層工作，占去大量的時間和工作精力，行政占主導。概括起來說，開發區和鄉鎮雙方所涉及的領域不相同，一個主要涉足經濟管理，一個則是專注於行政管理和社會管理。
（二）發展水平不一致
開發區和鄉鎮在融合的過程中出現了不同的步調，開發區的發展在發展過程中，得到政策等方麵的重點扶持，資本、能源、資源、勞動力等生產要素不斷向開發區聚集，使得開發區經濟得以實現跨越式發展，直接推動經濟指標的數據快速增長。在重點扶持開發區發展的同時，鄉鎮逐步淪為非重點發展的區域，大量的生產要素被重點發展的開發區吸收，逐漸失去“造血”功能，發展步伐緩慢，甚至出現嚴重的經濟衰退現象。所以開發區在快速發展的同時，不能忽視鄉鎮發展，不能簡單的“輸血”，而是開發區起帶頭發展作用，通過區域協調發展、錯位發展、相互補充等方式，區鎮一起發展，最終實現區鎮合一。
（三）管理體製不一致
開發區和鄉鎮的發展定位不一樣，就決定了他們的管理體製的不一致。省級開發區由縣級管理，省級經濟開發區黨工委、管委會作為同級黨委、政府的派出機構，根據同級黨委、政府的授權，在轄區內行使同級黨的建設和經濟、行政、社會事務等管理權限。鄉鎮是農村社會生活的樞紐，現行鄉鎮管理體製的建立，是隨著我國農村經濟體製的不斷變革，並在以“政社合一”為特點的人民公社體製的基礎上，逐步建立和完善起來的一級政權組織。它是由鄉鎮黨委、人大、政府和縣直延伸機構組成的有機係統。但是，由於它在運作上仍然受著傳統體製的影響，在管理上受著習慣管理方式的束縛，使得在整個管理機製的運轉中，鄉鎮一級政權組織負荷過重。鄉鎮機構和上層延伸機構在運轉中出現的紊亂，鄉鎮政府功能不全，基層政權組織疲軟。開發區和鄉鎮雙方有各自的管理體製，當它們出現分歧需要各自的管理層來調節時，大多表現為雙方管理層對需要協調的問題不一致，各執一詞，造成雙方矛盾的激化、協調成本的上升等嚴重問題。
五、創新“區鎮合一”體製機製的對策與建議
推行“區鎮合一”，必須堅持“以區為主、以區帶鎮、以鎮促區、融合發展”的總體思路，全力實現沿海經濟區與沿海鄉鎮有機結合，有效理順共同發展的目標、管理與服務的關係以及新型城鎮化建設與項目發展、產業布局的關係，使沿海經濟區成為區域發展的龍頭，相互支撐，形成合力，努力把沿海地區打造成鹽城經濟社會快速增長的重要增長極。
（一）創新管理體製
根據沿海地區開發和發展的需要，實行“區鎮合一”管理體製。園區黨工委、管委會與鎮黨委、政府合署辦公。園區黨工委書記、管委會主任按副處職配備。根據工作需要配備若幹名黨工委副書記、委員和管委會副主任，按正科職配備。園區黨工委、管委會有關領導按幹部管理權限確定後，兼任鎮黨委、政府領導班子成員。按照精簡統一效能的原則，園區黨工委、管委會可設置若幹個副科級內設機構。鎮充分利用現有人員編製資源，創新人員配置方式，探索靈活科學的用人製度，進一步調動區鎮幹部投身沿海開發的積極性，吸引更多能力強、水平高的同誌到沿海地區一線工作。