從政治民主的角度來看，我國堅持黨的領導和人民當家作主相結合，堅持民主集中製。在公務員養老保險製度改革的過程中，應該在政府的主導下，保障公民的民主權利，充分吸納公民的參與，廣泛聽取各方麵民眾的意見和建議，讓公務員和公民共同參與公務員養老保險製度的製定和實施，增強公務員養老保險製度的科學性，獲得公民的理解、支持與認可。當然，由於政策製定與改革的複雜性以及公民參與的能力與經驗不足，不宜過度、盲目地實行公民參與，而應該發揮政府的主導作用，充分考慮各類因素，體現民主集中製原則。
四、公務員養老保險製度改革的公共管理學審視
公務員是公共行政與公共管理的主體，公共管理的理論、實踐與公務員養老保險製度有著密切關聯，公務員養老保險製度應該與時俱進，隨著公共管理理論和實踐的發展而不斷改革、完善。縱觀公共管理理論與實踐的演進，正在從傳統的公共行政理論走向新公共管理理論，新公共服務理論也已展現雛形，將成為未來社會治理中的重要理論工具。在不同的理論與實踐階段，對公務員的素質要求不同，對公務員養老保險製度的要求也有所不同。未來的社會治理將更加注重公務員素質和能力的提升，更加注重削減政府開支，更加注重公務員與社會公民的平等地位，這些發展趨勢必將對公務員養老保險製度的改革產生重要影響。
（一）公共行政理論與公務員養老保險製度改革
傳統的公共行政理論主要建立在理性官僚製理論和“政治與行政二分法”的基礎之上，追求行政效率和等級權威是傳統公共行政理論的兩個重要特點。馬克思·韋伯的理性官僚製理論具有法製化、權力的等級製、行政專業化、公私分明等特點，把行政公務活動與私人生活領域嚴格區分開來。在韋伯看來，“由訓練有素的行政官員進行嚴格官僚體製的、特別是集權型的行政管理更能達到最佳效果”[9]。威爾遜指出，行政應該在政治的適當範圍之外，行政問題非政治問題，雖然政治能夠確定行政的任務，但是不能去操縱具體的行政事務[10]。古德諾進一步指出：“在所有國家中都存在著分立的機關，每個機關都在大部分時間裏行使著兩種功能中的一種，這兩種功能就是：政治功能與行政功能。”[11]基於傳統公共行政理論而言，公務員具備較強的專業化和職業化特征，各級政府機構中的官員隻要能勝任工作，就可以保證終身雇傭，並且在職時可以領取到固定薪金，退休後可以領取數額固定的養老金，而且待遇相對比較優厚，使行政人員的收入具有高度的安全性並得到社會的尊重，因此，擔任公職成為人們理想的職業選擇。
（二）新公共管理理論與公務員養老保險製度改革
20世紀70年代以後，西方國家的經濟社會發展遭遇嚴重困境，經濟發展緩慢甚至停滯，失業率高升，社會支出迅速增加，導致許多國家財政支持的迅速增長和財政危機的出現。與此同時，由於這些國家公共行政效率和公共服務質量的普遍下降，政府管理麵臨危機。各國迫切需要加強公共管理改革，以應對複雜的經濟社會環境。20世紀80年代以後，在全球化、市場化、信息化和企業管理改革的推動下，英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國掀起了以政府行政改革為主要內容的新公共管理運動。新公共管理理論提倡運用市場的力量來改革政府，在公共部門引入市場機製，加強公共部門與私人部門之間，公共部門內部之間的相互競爭，精簡政府規模，縮減政府支出，提高公共產品生產和公共服務提供的效率。新公共管理認為，隻有以顧客為取向，向顧客做出承諾，並賦予顧客的選擇權利，才能真正滿足顧客多樣化的公共服務需求，改善公共服務質量和效率。新公共管理理論為養老保險製度的改革和完善提供了理論參考。在市場經濟條件下，公共部門與私人部門之間的競爭，使得人員的跨部門流動成為必然；由於政府規模的精簡，公務員的終身雇傭製已經難以完全實現，公務員可能需要在非政府組織、社會團體或私人部門尋找就業；同樣，政府公共服務能力的提升需要吸引私人部門精英雇員的加入，加強與私人部門之間的人員交流。因此，傳統的現收現付、待遇確定型的公務員養老保險製度已經不能適應行政改革的要求，需要建立考慮不同部門、不同職業群體之間養老保險製度的銜接與轉換；由於政府財政支出的縮減，直接影響到公務員的薪酬福利和養老保險待遇水平。
（三）新公共服務理論與公務員養老保險製度改革
新公共服務理論對新公共管理理論進行了反思和批判，基於公民導向和公共利益導向，提倡政府對公民的關心，與公民建立信任和合作關係。新公共服務理論還非常重視公民權利和民主導向，認為隻有通過公民的廣泛參與，才能達到良好的治理效果，才能更好地體現政府的合法性。與新公共管理理論相比，新公共服務理論更加重視以人為本和公共服務，認為政府的職能是服務而非掌舵；更加關心和重視人，而不僅僅重視生產效率的提高。新公共服務理論更加注重公務員與社會公民的平等關係，力求在平等協商中加強公共服務與社會治理，在個人的發展方麵，追求公務員與公民的平等待遇。因此，在養老保險製度方麵，也將更加追求不同職業群體的平等，尤其是公、私部門之間的平等。在追求政府與公民社會共同治理的同時，如何提高政府部門的吸引力，提高整體的社會治理能力，需要通過完善公務員的養老保險製度來吸引社會精英參與到公共部門中來。此外，公務員養老保險製度的改革也應該征詢公民意見，注重公民參與。
（四）“善治”理論與公務員養老保險製度改革
20世紀末期以來，隨著經濟社會發展環境的變化，一些國家的公共管理理論與實踐也在不斷升華，呈現出從治理到“善治”的發展趨勢。進一步強調包括政府在內的公共部門與私人部門以及公民之間的平等互助關係，實現社會公共利益與社會福祉的最大化。“善治”離不開政府，更離不開公民，沒有公民的積極參與和合作，至多隻行善政，而不會有“善治”[12]。“善治”具有合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性、包容性等特點。在“善治”的發展趨勢下，對政府公共服務能力提出了更高要求，一方麵，要求加強行政體製改革，提高公共服務的質量和效率，另一方麵，要求政府與公民之間建立良好的信任與合作關係。在走向“善治”的過程中，也需要對包括公務員養老保險在內的政府政策進行調整，獲得民眾的信任與支持，以適應公民社會的需要，實現政府與公民之間的良好合作關係。
我國經濟社會轉型的過程中，政府職能也在不斷發生變化，由全能型的政府走向有限責任型政府，從政府包辦一切走向注重發揮市場和社會的力量。在我國建立和完善社會主義市場經濟體製的過程中，逐步探索與之相適應的政府行政體製，政府職能在不斷發生轉型，正逐步向服務型政府轉變。隨著社會的不斷發展和公民對公共服務需求的日益增長，對政府的人員雇傭形式、人員構成、人員素質、服務能力、管理成本等方麵提出了新要求。在當前經濟社會形勢日益複雜、人民群眾各類需求日益增長的現實背景下，提高公務員的素質和能力、促進公務員的合理流動是提高政府服務能力、轉變政府職能的重要舉措。公務員養老保險製度的科學改革有利於配置政府人力資源、提高行政效率、提升政府服務能力。
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責任編輯 莫仲寧