財政支農資金配套機製的透視與優化
財政與稅務
作者：杜輝
【摘要】財政支農資金配套已經成為當前國家加大農業支持力度的重要方式。然而，實踐表明，財政支農資金在配套基礎、配套態度、配套過程、配套效率上均存在諸多弊端，有待通過提高各級政府農業支持的財權與事權匹配度；健全農業支持資金供給方式；完善財政轉移支付再分配機製；加大對貧困地區的財政幫扶力度等途徑，進一步優化現有財政支農資金配套機製。
【關鍵詞】財政支農資金；配套機製；農業支持
進入21世紀，以2004年中央“一號文件”為標誌的一係列支農惠農政策提速執行，國家加大農業支持力度的戰略意圖凸顯，並逐漸形成以財政投入支持為主體的現代農業支持體係。就財政支農資金供給而言，顯著特征在於初步建立起中央主導、地方參與的資金配套機製。據此，有必要深入透視及係統優化現有財政支農資金配套機製，繼而更好地發揮財政支農效應。
一、財政支農資金配套機製的問題透視
所謂“配套”模式，即為調動地方財政投入積極性，公共財政支出采用上級財政轉移支付一部分資金，下級財政配套一部分資金，從而發揮地方政府信息優勢，讓地方政府調劑財政資金餘缺。就財政支農資金配套而言，主要表現在立足中央財政指導，強調地方財政以資金配套方式來提高支農政策的參與強度，如糧食風險基金、政策性農業保險保費補貼、村級公益事業一事一議財政獎補、各類農業補貼等。如此，固然有利於監督地方政府農業投入行為，但亦引發源於財政支農資金“配套”的諸多問題。
（一）配套基礎：“力不足”
當前，中央財政支農資金到位較為及時，但“配套資金”成為絕大多數地方財政難以承受之重，財政支農更多呈現“中央發力，地方應付”的格局。究其根源，主因在於地方財政支農基礎薄弱，能力低下。一方麵，1994年分稅製改革後，地方財政困境突出，“吃飯財政”與“負債財政”情況嚴重，區域上偏向中西部地區，層次上側重縣鄉財政（周飛舟等，2003）。近年來，縣鄉財政收支水平雖快速提高，但縣級政府間財力日益不均等（尹恒等，2007），區域間、城鄉間差異依然很大（羅丹等，2009）。另一方麵，基於官員晉升錦標賽模式（周黎安，2007），地方官員熱衷於經濟增長率提升（尹恒等，2011），並深刻影響由其主導的地方政府行為（徐現祥等，2010）。而“三農”的整體弱質性決定了支農支出在地方財政資金分配博弈中居於劣勢，加之撥付環節的“跑、冒、滴、漏”及使用環節的分散投入等弊端，地方財政支農資金供給缺乏保障。據此，便形成配套要求高漲與地方財力弱化的鮮明對比，導致“配套難”成為地方財政的普遍性問題。一般情況下，支農項目建設主要仰仗中央財政資金，而配套資金則由地方財政勉為其難地在“走一步講一步”的實施過程中“邊幹邊兌現”，即通常所謂的“重上級資金、輕配套資金”。“小馬拉大車”的直接後果是項目難以按計劃全麵實施，最典型的是形成“半拉子”工程，或是前期投資“打水漂”，或是倒逼上級政府追加投入，但均帶來財政效率損失。
（二）配套態度：“意不誠”
財政支農資金配套具有“項目多，範圍廣；要求高，硬性強；壓力大，落實難”的特點，地方財政往往對“配套製”懷有複雜情感。“配套”固然有利於“三農”發展，但地方財政吃緊，配套資金作為固定開支更加影響地方本級可用財力。據此，地方政府往往在充斥著無奈與敷衍的被動“配套”過程中，積極利用自由裁量權進行選擇性決策，盡可能地滿足自身利益取向。事實上，礙於資金約束，多數地方財政在支農資金配套上抱有“有所為有所不為”的態度，即在服從上級政府指令的同時，權衡“政治利益—經濟成本”的均衡點，並根據各類政策的資金配套規模、依據、標準、方式、時效及性質，有傾向性地配置資源。一般而言，將上級壓力大、輿論呼聲高、見效快、金額小的焦點項目列為重點支出足額、按時地優先投放，而對周期長、非迫切的公益性、民生性之類公共品則明顯缺乏配套動力，或是不及時，或是不到位，甚至演變為“弄虛作假”。