行政職能優化的路徑選擇
現實中，行政職能優化存在著內外兩條可資選擇的路徑。另外，為弱化職能優化過程中的阻力，在行政職能優化過程中還應善用邊際調適哲學。
一、內部途徑：既定行政權力的科學化配置
行政職能是“國家行政機關因其國家公共權力主體的地位而產生，並由憲法和法律加以明示規定的國家行政機關各種職責的總稱”[8]。因此，行政職能的合法性來源於國家公共行政權力。若沒有公共行政權力的支撐，“行政職能”通常就會麵臨“錯位”或“越位”的合法性危機。故而，行政職能的優化從本質上來講是行政權力的科學化配置問題。這種配置包括組織內既定行政權力的科學化配置，以及行政組織相對於多元公共治理主體的公權邊界的重新配置兩個維度。此處所言及的行政職能優化的內部途徑，即行政組織內既定公共權力邊界下的行政權力的科學化配置。
內部途徑主要是解決政府在職責範圍內如何提高行政績效與行政民主的問題，主要表現為對行政職能“錯位”與“缺位”現象的治理。現實中，在公權“逐利”衝動未被合理遏製的情境下，“九龍治水”式的行政職能“錯位”現象、“踢皮球”式的行政職能“缺位”現象還普遍存在。無論是行政職能的“錯位”抑或“缺位”都會帶來行政職能設置的混亂，以及行政績效的低下和對行政民主的侵犯。要治理這種現象，根本上還需要從行政職能背後的公共權力著手，做好公共行政權力的科學化配置。這需要做到以下幾點：一是做好組織內部權力邊界的清晰化。組織內部權力邊界的清晰化主要是為防止不同行政轄區之間、上下級之間、部門之間，以及相近職能之間出現權力的相對擴張與滲透。內部權力邊界的清晰化主要依據公共服務的範圍、對象與效力期限來確定。為防止已經清晰化的權力邊界被重新模糊化，還應進一步完善和執行好《行政組織法》，及其他配套的具體性法規文件；二是公共權力的配置應具有動態性。由於公共服務範圍、對象以及服務時限的變更，組織內公共權力的配置應在地區、部門、上下級以及相近職能間進行適應性調整。現實中許多職能交叉重疊與行政缺位現象就是由於公權配置的滯後和僵化造成的。要做好公共權力配置的動態性，需要相關機構，如行政編製部門等，對整個行政組織進行實時監控；三是弱化權力的利益屬性。在我國，行政權力往往附屬著資金、地位、榮譽等多種利益，因此，作為公共職能踐履者的行政人員，一旦掌握更大的行政權力，通常也就意味著會獲得更大的利益支配權。這也是行政人員追求更大行政權力，及行政權力自我膨脹的一大原因。要使行政權力的科學化配置得以順利推行及保障既定格局的穩定，弱化公權附屬的各種利益，增強其公共屬性是必然選擇。正如學者張康之所言，“無論采取什麼措施，我們所要達到的目標是在行政人員這個群體中形成一種信仰，那就是崇拜公共權力的公共性”[9]。
二、外部途徑：公共治理主體的合理分工
行政職能優化的外部途徑涉及到公共行政權力邊界的重新調整和界定。此時，公共行政權力出現的“量”的變化，不再是組織內部既定公共行政權力重新配置的問題。近代以來，特別是資本主義製度出現後，政府公共行政權力的邊界隨著“治理”理念的變更，也一直處在收縮—擴展—再收縮—再擴展的循環變動過程中。隨著“行政國”的出現，政府行政職能從曆史的角度來看，總體上呈現出一種不斷擴增的趨勢。但上世紀末以來的“新公共管理運動”、“有限政府”改革等思想對政府的這種擴增趨勢還是起到了一定程度上的遏製作用。當前，現代“治理”理念的大行其道，促使人們對政府權威“單中心”治理模式重新審視，由此引發了一個關於社會公共權威的“多中心”治理結構的討論。當這種討論的勃興與成熟的外部工具性條件，如市場機製、公民社會、自治意識等相結合時，必定引發廣泛的政府改革運動。政府行政職能的擴張，在滿足社會公共需求的同時，也帶來了一係列的問題，如公民權利的保障、市場機製的自由發揮、政府能力的提升等。故而，現下全能政府逐漸讓位於“有限政府”，政治經濟、政治社會邊界清晰化界定的呼聲日漸高漲。政府絕大部分的行政職能優化都應基於政府與外部公共治理主體功能的清晰劃分。政府將自己更擅長而又必須承擔的公共職能主動承擔起來，並力求集中有限資源將公共服務做得更為出色。正如公共產品與公共服務的民營化，已經成為“20世紀80年代以來西方國家乃至世界範圍內政府改革的戰略，也是21世紀政府改革的一個重要趨勢”[10]。通過民營化，政府可以將更多的職能轉移出去，建構一種“把政策製定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的體製”[11]。政府與市場及多元治理主體之間的權力與權利邊界的界清，需要從以下幾個方麵著手：一是重新進行政府功能定位。政府功能定位對於政府需要承擔什麼樣的職能有著決定性的影響。“行政的曆史是一個從統治行政向管理行政發展的過程，在人類的未來，還將出現一個全新的服務行政模式”[12]。在三種不同的行政模式下，政府的功能存在著本質的差異，導致政府所承擔的行政職能也有著天壤之別。當前，我國整體上仍處於管理行政階段，服務行政尚是未來公共治理的發展圖景和期待。此時，我們應將政府功能定位於從管理行政向服務行政過渡，因此，行政職能與權力邊界應當比管理行政相對要窄狹，比服務行政相對要寬泛；二是政府應當主動放權。政府主動放權，而不是為情勢倒逼放權，這既是一個政府是否具有改革精神和魄力的表現，又是一個政府自身能力鍛造的良好途徑。通過政府的主動放權，進而縮小政府活動邊界，使部分職能得以整合、轉移，從而達到行政職能的優化；三是積極促動市場經濟與公民社會及公民個人力量的崛起。市場經濟是法治經濟，既要有健全的法律保障，又要有維護和尊重法律的政府主體。公民社會的成熟與個人自治精神的強大是政府公共職能社會化的重要前提。隻有市場機製健全發揮，公民社會成熟運作，及公民個人部分事務實現自治，政府縮小公共權力邊界的目標才能成為現實。